安徽省財(cái)政廳
2000年以來，我省城鎮(zhèn)化進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率由2000年的28%提高到2011年的44.8%，年均提高1.55個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口由2001年的1795萬人增加到2011年的2673萬人。據(jù)預(yù)測(cè)，到2015年全省城鎮(zhèn)化率將超過50%，2012-2015年間全省約有350萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化；2020年達(dá)到全國(guó)平均水平，農(nóng)民市民化人口約850萬人；2030年我省城鎮(zhèn)化率將接近70%，農(nóng)民市民化人口將達(dá)到1700萬人。
一、市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)存在的問題
1、財(cái)政體制不健全。目前，財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制尚未形成，財(cái)力與事權(quán)不匹配，難以調(diào)動(dòng)地方政府投入和提升基本公共服務(wù)積極性，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付繁雜、規(guī)模過大，轉(zhuǎn)移支付資金分配上也未充分考慮市民化導(dǎo)致的人口流動(dòng)因素，不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，政府間事權(quán)劃分不清，基本公共服務(wù)投入過度依靠省及省以上財(cái)政，地方財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政實(shí)際投入較少。如2012年我省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼144.17億元，其中省及省以上財(cái)政補(bǔ)貼126.25億元，占財(cái)政補(bǔ)貼的87.5%；全省籌集公共就業(yè)服務(wù)資金26.4億元，其中省級(jí)省以上投入20.5億，占資金的77.65%，市縣財(cái)政投入分別為12.5%和22.35%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老財(cái)政補(bǔ)貼、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、城鄉(xiāng)低保、殘疾人福利等項(xiàng)目地方財(cái)政投入情況也與以上兩項(xiàng)目大致相當(dāng)，市縣財(cái)政對(duì)省及省以上財(cái)政依賴性較強(qiáng)。
2、財(cái)政投入壓力大。農(nóng)民市民化的成本支出是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，短期看主要支出是義務(wù)教育、保障性住房和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，遠(yuǎn)期看主要支出是養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老服務(wù)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需巨大的財(cái)力支撐。據(jù)測(cè)算，合肥市市民化成本約人均15.49萬元，包括義務(wù)教育、保障性住房、醫(yī)療和養(yǎng)老、各種民政救助和社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。如按照每年20萬農(nóng)民進(jìn)城市民化計(jì)算, 合肥市農(nóng)民市民化年度新增加成本約300億元,到2020年約2400億元,2030年達(dá)到5400億元。按同口徑計(jì)算，2012年合肥用于義務(wù)教育、保障性住房、醫(yī)療和養(yǎng)老、各種民政救助和社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面財(cái)政支出為113億元左右，如按年增長(zhǎng)20%計(jì)，每年增加22.6億元，與市民化每年所需的實(shí)際成本相比，財(cái)政投入捉襟見肘，地方現(xiàn)有財(cái)力難以保障農(nóng)民市民化進(jìn)程的資金需求，各級(jí)政府都面臨著巨大的財(cái)政壓力。
3、投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。長(zhǎng)期以來，我省基本公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)二元化的特征，政府基本公共服務(wù)支出主要集中在城市。城市基本公共服務(wù)主要由政府供給，而農(nóng)村基本公共服務(wù)則從農(nóng)村稅費(fèi)改革前主要依靠三提五統(tǒng)由農(nóng)民自我負(fù)擔(dān)，到現(xiàn)在主要采取一事一議等方式籌集。政府投入的城市偏好，導(dǎo)致城鄉(xiāng)投入失衡，各類社會(huì)資源主要集中在城市，特別是集中在大中城市和中心城市，城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的不均等現(xiàn)象，如城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用差異為4.1：1，中、小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)分別為3.39：1和3.24：1。大、中、小城市、城鎮(zhèn)之間基本公共服務(wù)能力差距大，小城鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，政府在公共衛(wèi)生、教育文化、就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等方面投入有限，服務(wù)能力和容納能力極有待提高。
4、資金績(jī)效不明顯?；竟卜?wù)具有鮮明的區(qū)域特征和階段性特征，不同地區(qū)、不同階段公眾的基本公共服務(wù)需求都有所則重與不同?，F(xiàn)行的財(cái)政投入方式未能有效體現(xiàn)在我省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，不同區(qū)域促進(jìn)農(nóng)民市民化基本公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，支持的重點(diǎn)不突出，效果不明顯；同時(shí)支持市民化的資金管理分散,資金和項(xiàng)目分散在多個(gè)部門、形成多個(gè)環(huán)節(jié)，沒有形成合理的投入機(jī)制、管理機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，資金效率不明顯，難以有效發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。
5、綜合改革不到位。農(nóng)民市民化的基本公共服務(wù)問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)各個(gè)方面，由于綜合改革不到位，也影響了財(cái)政推進(jìn)基本公共服務(wù)均等的進(jìn)程和效果。當(dāng)前，制約基本公共服務(wù)均等化的主要問題：一是戶籍制度限制了基本公共服務(wù)均等化的有效實(shí)施。二是社保體系制約了基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)一步推進(jìn)。三是土地流轉(zhuǎn)制度不完善。
二、支持市民化基本公共服務(wù)的財(cái)政政策
1.完善財(cái)政體制，促進(jìn)有效投入。一要明確財(cái)政支出責(zé)任。合理界定各級(jí)財(cái)政在市民化過程中的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，著重圍繞義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，將支出責(zé)任重心向縣鄉(xiāng)級(jí)以上轉(zhuǎn)移。二要理順政府間財(cái)政分配關(guān)系。完善省與市縣政府間收入的劃分，建立縣級(jí)政府穩(wěn)定收入來源，切實(shí)增強(qiáng)縣以下基層地方政府在農(nóng)民市民化過程中提供基本公共服務(wù)的保障能力。三要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。逐步建立以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，健全轉(zhuǎn)移支付體系，清理整合并壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。四要優(yōu)化和整合財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建立基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐步提高農(nóng)民市民化基本公共服務(wù)支出比重，以基本公共服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，確保用于市民化基本公共服務(wù)預(yù)算的剛性增長(zhǎng)。
2.拓寬投資渠道，合理分擔(dān)成本。一要積極引導(dǎo)社會(huì)資金。發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和調(diào)控作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與市民化基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理；大力推行政府購(gòu)買、特許經(jīng)營(yíng)、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等方式提供基本公共服務(wù)。二要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民原有農(nóng)村資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。賦予農(nóng)民對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，通過市場(chǎng)化手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，從而跨越市民化的成本門檻，更好地享受基本公共服務(wù)。
3.支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，完善服務(wù)功能。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，根據(jù)中小城鎮(zhèn)特點(diǎn)，充分利用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等涉農(nóng)資金，大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為主體的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和各類服務(wù)業(yè)；二是加大就業(yè)資金投入，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)服務(wù)能力建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近就地創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，增加居民收益；三是有重點(diǎn)地支持公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，逐步完善基本公共服務(wù)功能，提高基本公共服務(wù)水平，使就地就近市民化成員享受與大中城市基本相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平，提高小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力。四是著力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，通過實(shí)施實(shí)施農(nóng)村危房改造、村莊整治和美好鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。以農(nóng)村中心鎮(zhèn)、中心村為載體，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，大力引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)農(nóng)民就近就地市民化。
4.分類分項(xiàng)投入，提高資金績(jī)效。根據(jù)我省不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民市民化的特點(diǎn)，遵照提供市民化公共服務(wù)項(xiàng)目需求程度，對(duì)基本公共服務(wù)實(shí)施分類指導(dǎo)、分項(xiàng)投入，以提高資金的績(jī)效，彰顯財(cái)政資金用急、用需和引導(dǎo)作用，提高資金的使用績(jī)效。皖江示范區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是我省農(nóng)民市民化的重要承載區(qū)，應(yīng)發(fā)揮基本公共服務(wù)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的基本保障作用，突出人才培養(yǎng)和人力資源開發(fā)，突出就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加快公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)；突出社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)民市民化容載量，為市民化提供便捷的基本公共服務(wù)。皖北區(qū)基本公共服務(wù)投入以保障和改善民生為重點(diǎn)，提升保障能力，一是突出農(nóng)村社會(huì)保障制度體系建設(shè)，逐步提高保障水平；二是推動(dòng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)重點(diǎn)向農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員覆蓋。通過完善公共服務(wù)體系建設(shè)，提高均等化服務(wù)水平，提高城鎮(zhèn)的吸引力。同時(shí)，為農(nóng)民異地市民化提供條件。皖南區(qū)圍繞旅游文化核心，大力推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)；有重點(diǎn)地將城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員各類群體納入相應(yīng)的社會(huì)保障制度；發(fā)展徽州特色文化，完善應(yīng)急救助體系，著力培育兩新組織，提升基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)農(nóng)民就地市民化。
5.促進(jìn)綜合改革，推進(jìn)政策實(shí)施。一要促進(jìn)戶籍制度改革。完善落實(shí)戶口遷移政策，逐步剝離附加在戶籍中的基本公共服務(wù)權(quán)益及福利待遇，將享受基本公共服務(wù)政策及福利待遇與戶籍管理相脫鉤，使戶籍管理制度回歸原有的戶籍管理功能，突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，逐步實(shí)行新老市民享受同等或大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。二要促進(jìn)社保制度完善。要按照實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和有效促進(jìn)農(nóng)民市民化的要求，進(jìn)一步完善社會(huì)制度。首先完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社保制度，逐步做到制度統(tǒng)一，項(xiàng)目統(tǒng)一，程序統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)的逐步銜接，實(shí)現(xiàn)社保制度城鄉(xiāng)一體化；擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，從制度全覆蓋，發(fā)展到項(xiàng)目全覆蓋，人員全覆蓋，提高農(nóng)民市民化人口的參保率；其次以增強(qiáng)流動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)民市民化為目標(biāo)，整合社保制度，加強(qiáng)制度間的藕合與銜接，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的有效轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)社保之間合理轉(zhuǎn)換與有序銜接，實(shí)現(xiàn)制度間平穩(wěn)接續(xù)，促進(jìn)人員流動(dòng)。三要加大土地制度改革。在保障農(nóng)民能夠真正行使對(duì)其承包土地占有、使用、收益和處分權(quán)利的前提下，大力培育完善農(nóng)村土地市場(chǎng)，采取具體措施鼓勵(lì)、優(yōu)先扶持愿意而且有離農(nóng)能力的那部分農(nóng)村人口退出耕地，讓土地收益返還成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和持久性收入的一部分，并使之逐步向常規(guī)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移。四要促進(jìn)社會(huì)組織培育。要切實(shí)界定公共服務(wù)的基本屬性，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮各類社會(huì)組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的作用，把適合由社會(huì)承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，以購(gòu)買服務(wù)等方式交由社會(huì)組織承擔(dān)。同時(shí)大力培育社會(huì)組織，靈活運(yùn)用公共就業(yè)政策，加快社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)；建立專業(yè)人員引領(lǐng)志愿者服務(wù)的機(jī)制，積極發(fā)展慈善事業(yè)，充分發(fā)揮慈善在農(nóng)民市民化公共服務(wù)提供和籌資等方面的作用。
安徽省財(cái)政廳
