劉元海
引言：黨的十八屆三中全會(huì)提出要深化財(cái)稅體制改革，通過(guò)改革，使財(cái)政成為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。改革的面很廣，涉及立法、預(yù)算管理制度、政府間事權(quán)劃分、稅收制度等多個(gè)方面。如何充分把握這次改革契機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諧調(diào)發(fā)展，需要敏銳的政策理解能力以及敢于先行的勇氣。“昧先機(jī)者非明哲”，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參與到本地改革的進(jìn)程中，找尋限制本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的瓶頸，并進(jìn)行理性的分析，提出可行的政策與建議，讓財(cái)稅體制改革成為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。
攀枝花市作為“三線”建設(shè)時(shí)期成長(zhǎng)起來(lái)的新型工業(yè)化城市，有著自身獨(dú)有的特性、優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Γ鲃?dòng)分析思考和積極爭(zhēng)取先行先試的改革方向，是攀枝花加快實(shí)施“三個(gè)打造”、“三個(gè)加快建設(shè)”和“打好六大硬仗”發(fā)展戰(zhàn)略的重要推力，財(cái)政作為政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)在當(dāng)前財(cái)稅改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期、深化改革的攻堅(jiān)期、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的調(diào)整期，應(yīng)緊密結(jié)合攀枝花的現(xiàn)實(shí)需要、特性稟賦、政策環(huán)境和改革指引等因素，綜合分析思考財(cái)稅改革先行先試的著力點(diǎn)，發(fā)揮好政府治理的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)攀枝花市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的牽引力、推動(dòng)力、創(chuàng)造力和綜合實(shí)力。
攀枝花市的特性分析
?。ㄒ唬┑V產(chǎn)資源富集
攀枝花礦產(chǎn)資源十分豐富，全市已發(fā)現(xiàn)礦種76種，是我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源富集區(qū)，被譽(yù)為“富甲天下的聚寶盆”。攀枝花市也是世界釩鈦磁鐵礦最富集的地區(qū)，已探明的釩鈦磁鐵礦儲(chǔ)量近100億噸（正在進(jìn)行的整裝勘探可新增資源量147.43億噸）。其中，鈦資源（以二氧化鈦計(jì)）儲(chǔ)量6.18億噸，約占全國(guó)儲(chǔ)量的90%、世界儲(chǔ)量的35.17%。釩資源（以五氧化二釩計(jì)）儲(chǔ)量1862萬(wàn)噸，約占全國(guó)儲(chǔ)量的52%、世界儲(chǔ)量的11.6%。此外，釩鈦磁鐵礦還伴生有鈷、鎳、鉻、鉑金等多種稀有貴重金屬，具有可觀的綜合開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。
同時(shí)，攀枝花市資源匹配條件佳，水能資源豐富，煤炭保有儲(chǔ)量5.6億噸；周邊可利用煤炭資源達(dá)550億噸。水能資源高度富集，境內(nèi)大小河流95條，金沙江、雅礱江縱貫全境，可開(kāi)發(fā)量700多萬(wàn)千瓦，現(xiàn)有裝機(jī)容量400萬(wàn)千瓦。資源組合優(yōu)勢(shì)突出，綜合利用潛力大。
?。ǘ┕I(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)
以1965年3月攀枝花建市為標(biāo)志，“三線建設(shè)”推動(dòng)了攀西資源綜合利用“從無(wú)到有”。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家高度重視攀西地區(qū)資源綜合利用，從產(chǎn)業(yè)布局到基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，進(jìn)行了總體部署，在技術(shù)、資金和政策等方面給予了大力支持。2009年2月頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2009]6號(hào)）明確指出要鼓勵(lì)四川攀西地區(qū)釩鈦資源綜合利用。2010年6月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2010]11號(hào)）提出建設(shè)攀枝花釩鈦鋼鐵綜合利用基地。2010年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2010]46號(hào)）進(jìn)一步提出把攀西建設(shè)成為全國(guó)重要的釩鈦產(chǎn)業(yè)基地，并對(duì)開(kāi)發(fā)方向提出了原則要求。經(jīng)過(guò)48年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，特別是近年來(lái)的快速發(fā)展，攀西資源開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)初具規(guī)模，形成了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。目前，攀西地區(qū)已成為國(guó)內(nèi)第一、世界第二的釩制品生產(chǎn)基地，國(guó)內(nèi)最大的鈦資源及綜合開(kāi)發(fā)利用基地和中國(guó)最大的釩鈦低（微）合金鋼生產(chǎn)基地，為將來(lái)在更寬領(lǐng)域、更高層次上進(jìn)行資源深度開(kāi)發(fā)、綜合利用打下了較好的基礎(chǔ)。在2013年發(fā)布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》中，明確將攀枝花市列為成熟型資源城市，同年，攀枝花市全域被納入全國(guó)唯一一個(gè)資源綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)——攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，省委、省政府還出臺(tái)了支持試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的實(shí)施規(guī)劃，出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策。
（三）氣候資源優(yōu)越
氣候資源獨(dú)具特色，以南亞熱帶為基帶的“島狀”立體氣候，造就了攀枝花獨(dú)特的光熱資源優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)出南亞熱帶至北溫帶多種熱量組合，形成了多種動(dòng)植物共棲共生的生態(tài)環(huán)境，全市年平均氣溫20.3度，無(wú)霜期在300天以上，日照時(shí)數(shù)2700多小時(shí)。生物資源種類(lèi)繁多，動(dòng)植物達(dá)2500多種，其中，被生物學(xué)家譽(yù)為“植物活化石”的攀枝花蘇鐵與恐龍、熊貓并稱(chēng)“巴蜀三寶”。旅游資源豐富多彩，天坑地漏、高山平湖、陽(yáng)光溫泉、溶洞奇觀等共存一地，相得益彰，布局精巧的大三線工業(yè)文明與具有民族特色的人文景觀融為一體，是大香格里拉旅游環(huán)線上的重要節(jié)點(diǎn)。
?。ㄋ模w制機(jī)制不活
一方面，由于長(zhǎng)期在封閉環(huán)境下進(jìn)行開(kāi)發(fā)，受體制和一些政策限制，在技術(shù)引進(jìn)和對(duì)外合作等方面受到制約，企業(yè)在一定程度上缺乏技術(shù)創(chuàng)新的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，制約了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和資源綜合利用。近年來(lái)，民營(yíng)資本大舉進(jìn)軍釩鈦資源開(kāi)發(fā)，為促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、延伸產(chǎn)業(yè)鏈等注入了新的活力，但由于地方在資源配置上缺乏手段，難以進(jìn)一步做大做強(qiáng)。另一方面，國(guó)家出臺(tái)的一些鼓勵(lì)政策、稅收減免政策在攀西地區(qū)沒(méi)有得到充分利用發(fā)揮，對(duì)釩鈦等資源綜合利用的政策支持也不夠。特別是近年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)鋼鐵過(guò)剩，攀枝花釩鈦磁鐵礦盡管以富含多種稀貴金屬而有別于普通鐵礦，但沒(méi)有得到相應(yīng)的政策支持，而且由于受?chē)?guó)家鋼鐵調(diào)控政策限制的影響，釩鈦資源的綜合開(kāi)發(fā)利用受到制約，鈦的利用率僅為15%。
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一方面，在攀西釩鈦磁鐵礦資源開(kāi)發(fā)上，近年來(lái)雖然有利于大幅度提高釩鈦資源綜合利用率的直接還原新流程取得快速突破，但要實(shí)現(xiàn)資源的高效開(kāi)發(fā)，還急需攻克高鉻型釩鈦磁鐵礦直接還原綜合回收鐵釩鈦鉻、釩鈦磁鐵礦高效清潔選礦、大型密閉矩形電爐冶煉高鈦渣、硫酸法鈦白清潔生產(chǎn)、金屬鈦低成本提取、稀貴金屬提取利用等一批重大關(guān)鍵技術(shù)。另一方面，釩鈦產(chǎn)品多屬中低檔次，附加值較低；航空航天級(jí)釩鋁合金、新型儲(chǔ)能材料釩電池等含釩功能材料新品種少；高鈣鎂鈦原料的高端利用、大型氯化法鈦白、海綿鈦、鈦粉及其鈦合金、高檔專(zhuān)用鈦白產(chǎn)品仍需進(jìn)一步突破。
這充分說(shuō)明當(dāng)前資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，科技支撐力量尤顯不足，具體表現(xiàn)為：一是攀枝花市乃至攀西地區(qū)有限的研發(fā)力量與釩鈦等資源開(kāi)發(fā)的較高技術(shù)要求不相適應(yīng)；二是從事產(chǎn)業(yè)鏈下游高端產(chǎn)品開(kāi)發(fā)及應(yīng)用研究的科研人才較少，研發(fā)能力極其薄弱；三是缺少在國(guó)際、國(guó)內(nèi)具有重要影響力的高層次科技領(lǐng)軍人才，缺乏能對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起核心支撐作用的國(guó)家級(jí)行業(yè)研發(fā)平臺(tái)。
（六）基礎(chǔ)建設(shè)薄弱
攀西地區(qū)地處橫斷山區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，山岳連綿，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度極大，投入很高，人均鐵路、等級(jí)以上公路里程、路網(wǎng)密度等都處于較低的水平。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、交通不暢、運(yùn)力不足已經(jīng)是制約攀枝花市乃至攀西地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期瓶頸。目前攀西對(duì)外大宗貨物主要依靠鐵路運(yùn)輸，成昆鐵路設(shè)計(jì)貨運(yùn)能力為1800萬(wàn)噸，擴(kuò)能技改后達(dá)到2200萬(wàn)噸，而2007年攀枝花鐵路貨運(yùn)需求就已突破3000萬(wàn)噸，鐵路運(yùn)力早已飽和。西攀和攀昆高速公路雖然相繼建成通車(chē)，但運(yùn)輸成本較高，難以滿足攀西地區(qū)以礦產(chǎn)資源和初級(jí)原材料為主的大宗工業(yè)產(chǎn)品的運(yùn)輸需要。
?。ㄆ撸┥鷳B(tài)環(huán)境壓力大
資源開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)方面，包括采礦、冶煉、深加工等，對(duì)資源能源依賴(lài)重、消耗高，環(huán)保成本大。目前，整個(gè)攀西地區(qū)鈦白生產(chǎn)全部采用硫酸法鈦白工藝，副產(chǎn)的硫酸亞鐵、紅石膏、廢酸、廢水尚未完全綜合回收利用。伴隨釩鈦產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的大量廢棄物和低品位二次資源，如高鈦型高爐渣、氯化殘?jiān)?、表外礦、含鈦鈷鎳的選鈦尾礦等都對(duì)環(huán)境造成了很大的壓力。傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用技術(shù)和方式對(duì)資源、能源依賴(lài)重、消耗高，也帶來(lái)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題，節(jié)能環(huán)保任務(wù)艱巨。
先行先試的契合思考
先行先試的契合思考和研究，著重從解決攀枝花市自身發(fā)展特點(diǎn)、破解發(fā)展難題、適應(yīng)全面深化改革要求、具有典型代表意義等方面進(jìn)行分析，找出符合攀枝花發(fā)展要求，政策條件許可，現(xiàn)實(shí)具有可操作性的先行先試改革項(xiàng)事項(xiàng)，在全面深化改革的過(guò)程中，注重重點(diǎn)突破，注重先行帶動(dòng)，注重治理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)與面的有效融合，先行先試與全面改革的有效契合，政策試點(diǎn)與地區(qū)發(fā)展的有效協(xié)同。
?。ㄒ唬┲\求資源稅改革先行先試，實(shí)現(xiàn)資源綜合開(kāi)發(fā)利用與打造中國(guó)釩鈦之都的協(xié)同與契合
1.可行分析。資源稅改革先行試應(yīng)立足四個(gè)實(shí)際：一是立足攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，2013年2月，國(guó)家發(fā)展改革委正式批準(zhǔn)設(shè)立攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，這是全國(guó)范圍內(nèi)唯一一個(gè)資源型開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，意味著攀西釩鈦稀土戰(zhàn)略資源綜合開(kāi)發(fā)提升為國(guó)家戰(zhàn)略。二是立足攀枝花市被納入《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》的現(xiàn)實(shí)政發(fā)展劃?rùn)C(jī)遇，并被指定為成熟型資源城市。三是立足攀枝花市乃至整個(gè)攀西地區(qū)礦產(chǎn)資源高度富集的實(shí)際，特別是釩鈦、稀土、碲鉍等戰(zhàn)略資源具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，資源匹配條件佳，綜合利用潛力大。四是立足攀枝花市打造中國(guó)釩鈦之都和國(guó)家實(shí)施資源稅改革試點(diǎn)的實(shí)際，兩都在全面深化改革的重要時(shí)期達(dá)到了契合。綜合這些因素，攀枝花市實(shí)施資源稅改革先行先試有著先天的資源優(yōu)勢(shì)、特殊的政策條件、現(xiàn)實(shí)的改革需求，都為攀枝花市爭(zhēng)取資源稅改革先行先試提供了有利條件。需要強(qiáng)調(diào)地是，實(shí)施資源稅改革先行先試應(yīng)更多地協(xié)調(diào)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)其他地方政府，共爭(zhēng)取在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施，這樣力度更大，實(shí)施地可能性也會(huì)增強(qiáng)。
2.試點(diǎn)建議。推進(jìn)煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價(jià)計(jì)征改革，清理相關(guān)收費(fèi)基金，進(jìn)一步促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，是我國(guó)未來(lái)資源稅改革的基本方向。一是結(jié)合資源稅改革方向，建議在攀西實(shí)驗(yàn)區(qū)率先進(jìn)行煤炭、稀土等重要礦產(chǎn)資源的從價(jià)計(jì)征的試點(diǎn)改革。同時(shí)，根據(jù)資源稅費(fèi)改革的要求，在攀西實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施水資源費(fèi)改征資源稅的先行先試。二是對(duì)于未能實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革、繼續(xù)實(shí)行從量計(jì)征的礦產(chǎn)品，可適度提高部分礦產(chǎn)品的稅額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，降低釩鈦磁鐵礦的低品位礦和表外礦資源稅稅額和成本，鼓勵(lì)對(duì)低品位礦和表外礦的開(kāi)發(fā)利用。
3.政策研究。在爭(zhēng)取資源稅改革先行先試的同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀和既定政策條件，盡可能地爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策在本地區(qū)落地，進(jìn)一步提升資源綜合開(kāi)發(fā)利用水平。具體包括以下方面：
一是爭(zhēng)取將釩鈦相關(guān)技術(shù)及應(yīng)用列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》，使生產(chǎn)《目錄》內(nèi)符合國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及要求的產(chǎn)品所取得收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，減按90%計(jì)入當(dāng)年收入總額，以提高釩鈦企業(yè)綜合利用釩鈦資源的積極性。如在《目錄》類(lèi)別二“廢水（液）、廢氣、廢渣”中序號(hào)2的“生產(chǎn)的產(chǎn)品”欄目，增加“釩產(chǎn)品、鈦產(chǎn)品、精礦粉、鐵”等產(chǎn)品品名；在序號(hào)3的“生產(chǎn)的產(chǎn)品”欄，增加“釩產(chǎn)品、鈦產(chǎn)品、納米產(chǎn)品、納米鐵粉、草酸鈷、電解銅、飼料添加劑”等產(chǎn)品品名。同時(shí)，可考慮將對(duì)釩鈦磁鐵礦的表外礦、極低品位礦的利用視為“三廢”的資源綜合利用，也享受資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
二是爭(zhēng)取將釩鈦磁鐵礦的表外礦、極低品位礦視為廢渣，對(duì)其的綜合利用納入資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策范圍。對(duì)綜合利用極低品位釩鈦磁鐵礦（含冶煉廢渣）生產(chǎn)的鐵精礦（54％以上）、鈦精礦（46％以上）給予增值稅即征即退50％的優(yōu)惠政策，所退稅款用于企業(yè)釩鈦產(chǎn)品的研發(fā)。
三是將釩鈦產(chǎn)業(yè)納入《西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄》，釩鈦等戰(zhàn)略資源相關(guān)技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用和廢棄物的綜合利用，包括含釩廢棄物提取技術(shù)，高效清潔提釩技術(shù)，釩合金及釩中間合金，釩顏料及釩催化劑，釩光學(xué)功能材料，釩能源材料，高效選鈦技術(shù)，高鈦型高爐渣、尾礦提取鈦原料技術(shù)，清潔、高效、低能耗富鈦料生產(chǎn)技術(shù)，高品質(zhì)專(zhuān)用型鈦白粉，鈦中間合金，海綿鈦、鈦基合金及鈦材，鈦功能合金，鈦精細(xì)化工及粉體功能材料，密閉、半密閉電爐冶煉高鈦渣，鈦白粉廢棄物（主要為硫酸亞鐵、廢酸、酸性廢水）的綜合利用，采礦過(guò)程中剝離的低品位釩鈦磁鐵礦（鐵品位18％以下）開(kāi)發(fā)利用等，應(yīng)納入《西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄》，享受財(cái)稅[2011]58號(hào)文規(guī)定的西部大開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。使《目錄》規(guī)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主營(yíng)業(yè)務(wù)，且其當(dāng)年度主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占企業(yè)收入總額70％以上的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。
四是爭(zhēng)取釩鈦相關(guān)產(chǎn)品的出口退稅政策，在現(xiàn)有的釩產(chǎn)品中，高釩鐵、釩氮合金不屬于“兩高一資”產(chǎn)品，而屬于資源綜合利用，且高釩鐵、釩氮合金技術(shù)含量較高。為鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)資源綜合利用和提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，建議對(duì)釩氮合金和高釩鐵產(chǎn)品恢復(fù)5%出口退稅率。同時(shí)，將不屬于“兩高一資”而屬于資源綜合利用的鈦產(chǎn)品（海綿鈦、鈦粉、鈦加工材），也考慮納入出口退稅的政策實(shí)施項(xiàng)目范圍，并確定相應(yīng)的退稅率。
（二）謀求環(huán)境稅費(fèi)改革先行先試，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)與打造中國(guó)陽(yáng)光花城的協(xié)同與契合
1.可行分析。一方面，攀枝花市是“三線”建設(shè)時(shí)期成長(zhǎng)起來(lái)的新型工業(yè)化城市，資源富集，經(jīng)過(guò)多年開(kāi)發(fā)建設(shè)，形成了以礦業(yè)、釩鈦、鋼鐵、能源、化工等為支柱的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟(jì)總量中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，在資源綜合開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加之，攀枝花市屬成熟的資源型城市，被全域納入攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，資源綜合開(kāi)發(fā)利用力度將進(jìn)一步加大，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)在本地區(qū)具有典型的示范意義。另一方面，攀枝花氣候資源獨(dú)具特色，以南亞熱帶為基帶的“島狀”立體氣候，造就了攀枝花獨(dú)特的光熱資源優(yōu)勢(shì)，陽(yáng)光康養(yǎng)和現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，本地區(qū)及周邊旅游資源豐富，攀枝花市委、市政府也明確提出了中國(guó)陽(yáng)光花城的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上也需要在生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)上下功夫。同時(shí)，三中全會(huì)決定也明確提出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”?！皥?jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償改革方面指出，“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。綜合這些因素，環(huán)境稅費(fèi)改革典型性、現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)钠惹行院蛯?shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制改革趨勢(shì)性，為攀枝花乃至攀西試驗(yàn)區(qū)謀求資源環(huán)境稅費(fèi)改革先行先試提供了可能。
2.試點(diǎn)建議。為了加強(qiáng)財(cái)稅政策對(duì)攀枝花資源能源節(jié)約、污染物減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)控作用，應(yīng)積極對(duì)接國(guó)家有關(guān)部委，爭(zhēng)取在攀枝花實(shí)施有關(guān)資源環(huán)境稅費(fèi)方面的改革試點(diǎn)。
一是積極爭(zhēng)取將攀枝花市作為全國(guó)資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的試點(diǎn)地區(qū)，規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)基金的收費(fèi)管理。
二是積極爭(zhēng)取在攀枝花進(jìn)行環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等方面的改革試點(diǎn)，形成有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)污染治理和“兩型”社會(huì)建設(shè)。
3.政策研究。以攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)和全國(guó)成熟型資源城市為載體，積極協(xié)調(diào)有關(guān)各方，努力爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)攀西地區(qū)特別是攀枝花的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)投入和支持。
一是積極爭(zhēng)取中央財(cái)政在安排探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款支出時(shí)，加大對(duì)攀西試驗(yàn)區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)和發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目建設(shè)的投入。
二是積極爭(zhēng)取中央財(cái)政在歸并規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保方面的專(zhuān)項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金適度向攀西實(shí)驗(yàn)區(qū)傾斜，鼓勵(lì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。
三是爭(zhēng)取將攀枝花納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付范圍。根據(jù)《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，目前攀枝花蘇鐵國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（攀枝花市市轄區(qū)攀枝花蘇鐵等）和四川二灘國(guó)家森林公園（鹽邊縣、米易縣）屬于《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的范圍中；攀枝花市全域?qū)儆凇度珖?guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中的川滇干熱河谷土壤保持重要區(qū)，應(yīng)爭(zhēng)取其他地區(qū)也應(yīng)享受引導(dǎo)性補(bǔ)助政策。
?。ㄈ┲\劃預(yù)算管理績(jī)效化改革，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政管理與構(gòu)建堅(jiān)實(shí)政府治理基礎(chǔ)的協(xié)同與契合
1.可行分析。2007年，攀枝花市正式啟動(dòng)財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算管理工作，并取得了一定的成效。但總體上看，全市財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理工作仍然存在一定問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行機(jī)制尚不健全；行政運(yùn)行成本偏高，支出結(jié)構(gòu)不盡合理；支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍偏小，部分項(xiàng)目資金使用績(jī)效不高。同時(shí)，從今后財(cái)政發(fā)展的環(huán)境看，由于受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策調(diào)整等因素影響，攀枝花財(cái)政在較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，將面臨收入增長(zhǎng)乏力、支出增長(zhǎng)迅猛、收支矛盾異常尖銳的嚴(yán)峻形勢(shì)。《決定》明確指出，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。因此，要樹(shù)立長(zhǎng)期過(guò)緊日子的思想，全面推進(jìn)以績(jī)效預(yù)算管理為核心的財(cái)政預(yù)算管理改革，按照“規(guī)范管理、提高績(jī)效、降低成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的總體原則，大力壓縮一般性支出，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，全面建立一套預(yù)算決策科學(xué)、運(yùn)行管理規(guī)范、資金使用高效的績(jī)效預(yù)算管理體系，進(jìn)一步盤(pán)活存量資金，用好增量資金，提高財(cái)政資金使用效益，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供有力的支撐。
2.改革建議。一是完善預(yù)算分配機(jī)制。繼續(xù)完善財(cái)政預(yù)算集中會(huì)審和“一支筆”審批制度，嚴(yán)格預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算分配。進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高基本支出預(yù)算的科學(xué)性。按照公共財(cái)政的基本取向和績(jī)效分配的原則，清理整合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，增強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)民生和發(fā)展的保障力度。改革財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式，逐步推行因素測(cè)算、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)、據(jù)實(shí)據(jù)效、規(guī)劃分配、特定補(bǔ)助等項(xiàng)目資金分配辦法，確保財(cái)政資金使用高效。
二是強(qiáng)化預(yù)算編制管理。嚴(yán)格執(zhí)行中央、省、市厲行節(jié)約的有關(guān)規(guī)定，大力壓縮一般性支出，努力降低行政運(yùn)行成本。細(xì)化預(yù)算編制，將具備條件的項(xiàng)目預(yù)算盡可能納入部門(mén)預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，將上級(jí)預(yù)通知的轉(zhuǎn)移支付，及時(shí)下達(dá)至縣區(qū)財(cái)政，并納入下年度預(yù)算編制。建立單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購(gòu)預(yù)算編制辦法，增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的約束力，切實(shí)解決超預(yù)算和超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)等問(wèn)題。加強(qiáng)預(yù)算單位基礎(chǔ)工作，重點(diǎn)規(guī)范單位會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)和車(chē)輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)管理，提高財(cái)政資金使用效益。
三是實(shí)施預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)估。預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)估是績(jī)效預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要通過(guò)預(yù)算執(zhí)行中期評(píng)估，加強(qiáng)支出預(yù)算管理，推進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。對(duì)因客觀情況發(fā)生變化不再實(shí)施的項(xiàng)目和未按計(jì)劃推進(jìn)的項(xiàng)目，市財(cái)政將收回或調(diào)減其項(xiàng)目預(yù)算。收回的資金主要用于政策性增支、突發(fā)事件應(yīng)急支出、以及其他急需增加投入的項(xiàng)目。
四是建立單位結(jié)余資金清理制度。按照“盤(pán)活存量、提高績(jī)效”的原則，建立預(yù)算單位結(jié)余資金清理制度，規(guī)范單位結(jié)余資金的認(rèn)定和處置。對(duì)預(yù)算單位的結(jié)余資金，特別是連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金進(jìn)行清理核實(shí)，用好單位結(jié)余資金，盤(pán)活財(cái)政資金存量。建立健全結(jié)余資金管理與部門(mén)預(yù)算資金安排的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)常年結(jié)余資金規(guī)模偏大的單位，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，適當(dāng)壓縮當(dāng)年財(cái)政撥款補(bǔ)助資金額度。
五是推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。繼續(xù)擴(kuò)大納入支出績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和資金規(guī)模，在做好重點(diǎn)民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，逐步將部門(mén)支出納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。探索建立項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)銜接。完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立統(tǒng)一指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，逐步提高評(píng)價(jià)結(jié)果在資金分配因素中的權(quán)重，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)。
六是擴(kuò)大財(cái)政信息公開(kāi)范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算上會(huì)范圍，在市級(jí)一級(jí)預(yù)算單位部門(mén)預(yù)算提交人代會(huì)審查的基礎(chǔ)上，從2014年起，將所有市級(jí)預(yù)算單位的部門(mén)預(yù)算提交市人代會(huì)。建立健全財(cái)政總預(yù)（決）算、部門(mén)預(yù)（決）算、“三公經(jīng)費(fèi)”、重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金和績(jī)效評(píng)價(jià)信息為主體的財(cái)政信息公開(kāi)體系，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)。
七是嚴(yán)格執(zhí)行歷行節(jié)約的有關(guān)規(guī)定。市級(jí)各部門(mén)的人員支出和日常公用支出要嚴(yán)格按照確定的定員定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，超編車(chē)輛一律不再安排經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于維持單位運(yùn)轉(zhuǎn)的三公經(jīng)費(fèi)和一般性支出，分別按10%和5%的比例進(jìn)行壓縮，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)支出中安排的工作經(jīng)費(fèi)也要按照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行壓縮。
八是切實(shí)提高推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算的細(xì)化水平。2014年，市級(jí)交通轉(zhuǎn)移支付、排污費(fèi)、水資源費(fèi)、水保兩費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加、計(jì)生專(zhuān)項(xiàng)資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、電力附加、公積金增值收益、新型墻體材料專(zhuān)項(xiàng)資金、旅游發(fā)展資金、殘疾人就業(yè)保障金等專(zhuān)項(xiàng)資金，除安排給縣區(qū)和企業(yè)的部分外，其余部分應(yīng)全部納入年初部門(mén)預(yù)算，提高年初預(yù)算的到位率。對(duì)于細(xì)化的項(xiàng)目支出，也要注意項(xiàng)目用途，嚴(yán)格控制工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)支比例。對(duì)以往沒(méi)有安排過(guò)工作經(jīng)費(fèi)或業(yè)務(wù)運(yùn)行費(fèi)的，在2014年一律不予安排。以往安排過(guò)的，要進(jìn)行大幅壓縮。
九是正式啟動(dòng)政府采購(gòu)預(yù)算的編制工作。從2014年起，市級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算編制工作，將在年度部門(mén)預(yù)算批復(fù)30日內(nèi)完成。嚴(yán)格按照《攀枝花市市級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算編制暫行辦法》的規(guī)定編制政府采購(gòu)預(yù)算，沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算的，一律不得進(jìn)行政府采購(gòu)。對(duì)財(cái)政統(tǒng)一安排的車(chē)輛購(gòu)置資金，要一并納入單位部門(mén)預(yù)算一同下達(dá)，以便各單位編制完整的政府采購(gòu)預(yù)算。
3.政策研究。一是在一般性轉(zhuǎn)移支付上做文章。按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”和“加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”的改革思路，針對(duì)攀枝花市地處民族地區(qū)和全國(guó)唯一一個(gè)資源綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，加強(qiáng)與中央和省的對(duì)接和溝通，爭(zhēng)取中央和省里進(jìn)一步加大對(duì)攀枝花財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大政府的可用財(cái)力規(guī)模，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政體制，更多地賦予攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)政府財(cái)權(quán)，使政府能夠組織和管理更多的財(cái)力，直接用于試驗(yàn)區(qū)投資環(huán)境改善和資源綜合開(kāi)發(fā)能力建設(shè)。
二是立足攀枝花的實(shí)際困難爭(zhēng)取支持。攀枝花市受“三線”建設(shè)時(shí)期“先生產(chǎn)，后生活”的影響，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較大，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能配套建設(shè)滯后，加之攀枝花市及周邊地區(qū)屬山區(qū)地形，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而財(cái)政收支矛盾突出、財(cái)力支出相對(duì)有限的窘境，使攀枝花市在基礎(chǔ)設(shè)施投入上不堪重負(fù)。另一方面，攀枝花市要發(fā)展，攀西地區(qū)資源開(kāi)發(fā)要上水平，迫切需要破除交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸。因此，基于攀枝花的實(shí)際困難，要認(rèn)真研究三中全會(huì)關(guān)于“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制”和“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”的改革思路，協(xié)調(diào)各方力量，通過(guò)各種載體和各條渠道，積極爭(zhēng)取將攀枝花市的交通、城市功能配套等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡可能納入全省或全國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃中予以支持，從而有效減輕政府的支出壓力，以便拿出更多的財(cái)力用于資源綜合開(kāi)發(fā)利用，用于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，用于改善城鄉(xiāng)居民生活，增強(qiáng)城市吸引力和歸屬感。
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(作者單位：攀枝花市財(cái)政局)
