公私合作源于英語Public-Private Partnership，簡稱PPP，也有“公私合作伙伴關(guān)系”、“公私合作關(guān)系”、“公私合作模式”、“官方/民間合作”、“公共民營合作制”等不同譯法。公共合作伙伴的代表是地方或國家政府，私營合作伙伴可以是私營企業(yè)、國營公司或特定專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)財團。作為一個本質(zhì)性特點，公私合作的標的物一般是公共基礎(chǔ)設(shè)施（如電信、機場、電廠、路橋、煤氣、路燈、供水、排污、軌道交通等），鑒于其公共性與壟斷性，理應(yīng)由政府負責(zé)提供，但出于資金、利益和效率的考慮，交由私人去提供，這就需要有政府的委托授權(quán)。黨的十八屆三中全會《關(guān)于若干改革問題的決定》中提出的“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，指的就是政府委托授權(quán)，這也是公私合作在準入資格上與普通企業(yè)經(jīng)營的一個重大區(qū)別。從這個意義上講，公私合作的含義應(yīng)該是指政府通過委托授權(quán)，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，其特征是特許經(jīng)營，其目的是在實現(xiàn)政府職能的同時提升效率，也為非公共部門帶來利益，有效解決公共產(chǎn)品不足的問題。
然而，政府提供公共產(chǎn)品的初衷是職能職責(zé)要求，私人參與公共產(chǎn)品提供是受利益驅(qū)動，二者目標取向的矛盾需要找到一種折中兼顧的途徑，方能實現(xiàn)彼此的目的，從而就有了公私合作的具體方式：
1.設(shè)計建造（Design and build，簡稱DB）：由私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，這種合作往往是固定價格，私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。
2.運營與維護合同（Operation and Maintenance，簡稱O&M）：私營部門的合作伙伴根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)運營公有資產(chǎn)，而公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。
3建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）：指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營機構(gòu)進行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護，合作期滿后將設(shè)施移交給公共部門的合作伙伴。BOT主要有DBFO、BOO和BOOT三種基本形式。其中DBFO指設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營（Design-Build-Finance-Operate），即私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資并建造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施，以長期租賃的形式，運行和維護該基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴；BOO指建設(shè)-擁有-經(jīng)營（Build-Own-Operate），即私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。BOOT指建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（Build-Own-Operate-Transfer），項目公司對所建項目設(shè)施擁有所有權(quán)并負責(zé)經(jīng)營，經(jīng)過一定期限后，再將該項目移交給政府，屬BOT演變的一種投資方式。此外，BOT還有多種演變形式，如BT、TOT等，但無論怎樣變化，都離不開三個基本特征，即項目合作、利益共享與風(fēng)險共擔(dān)。
優(yōu)越之處和負面效應(yīng)
一、公私合作的優(yōu)越之處
公私合作模式在公共產(chǎn)品提供中引入了社會資本，這是市場經(jīng)濟下政府實現(xiàn)自身職能的一種創(chuàng)新，具有明顯的進步意義。
1.有助發(fā)掘全社會資源，讓公共福利實現(xiàn)長期中的最大化。單一的國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品易滋生腐敗與低效；而完全靠市場提供則會因資本的逐利性而形成壟斷暴利，侵占公共福利或因“免費搭車”而失靈。而公私合作最有可能通過利益統(tǒng)籌兼顧挖掘全社會資源，同時避免或減少來自兩方面的負面影響，在相互制約機制中實現(xiàn)公共福利的長期最大化。
2.符合市場經(jīng)濟基本要求。按照瓦格納定律，市場經(jīng)濟下對公共產(chǎn)品的需求會越來越大，單純依靠政府或私人提供均難以勝任，而通過公私合作可以整合全社會資源，兼顧各方利益，從而有可能滿足市場經(jīng)濟對公共產(chǎn)品日益增多的需求，且能為不同市場主體的不同需求提供差別化產(chǎn)品（如“階梯電價”）。同時，市場經(jīng)濟客觀上也要求各類經(jīng)濟成分都有平等的機會參與公共需求的提供，從而公私合作有可能成為提供公共產(chǎn)品的最佳途徑。
3.有利于提高效率，營造公平競爭環(huán)境。引入私人資本進入公共領(lǐng)域有助于形成公平競爭，打破國有企業(yè)的行政壟斷以及由此引發(fā)的浪費與低效，倒逼國有企業(yè)改革，提高效率，改善經(jīng)營，讓公眾通過競爭選擇服務(wù)，獲得更多更好的福利。
4.有利于技術(shù)進步與經(jīng)濟增長。公私合作的引入能引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施與社會服務(wù)領(lǐng)域的競爭，從而迫使提供公共產(chǎn)品的各類企業(yè)通過技術(shù)進步與管理創(chuàng)新提升各自的競爭能力，客觀上能讓公共產(chǎn)品的消費者受益，同時推動經(jīng)濟增長與社會進步。
5.減輕財政負擔(dān)，分散風(fēng)險，促進資本市場發(fā)展。許多基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，耗時漫長，一個地鐵項目動輒耗資幾百億元，地方財政無力承擔(dān)。即便是勉強承擔(dān)，單一的融資渠道也令基礎(chǔ)項目的資金來源之路越走越窄。但純粹的私人投入也會因貸款周期太長，收費有限制而得不到商業(yè)銀行支持。通過公私合作進行項目融資，不僅能解決建設(shè)資金來源問題，減輕財政負擔(dān)，降低地方政府性債務(wù)，而且有效分散了各方風(fēng)險，符合市場經(jīng)濟條件下的“有限政府”、“有限公司”與“全能社會”理念，催生更多金融工具，促進資本市場發(fā)展。同時，風(fēng)險分擔(dān)有利于形成契約框架，構(gòu)建法治社會并培養(yǎng)公民意識。
6.促進創(chuàng)業(yè)、就業(yè)與多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。通過公私合作，其他經(jīng)濟主體逐步獲得與國有企業(yè)公平競爭的社會地位，享有平等分享資源的權(quán)利。這既是市場經(jīng)濟固有的理念，也能引導(dǎo)更多的社會資本進入實體經(jīng)濟，給民營經(jīng)濟注入動力；既鼓勵了創(chuàng)業(yè)，也增加了就業(yè)，無形中擴大了內(nèi)需，促進了經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)多種經(jīng)濟成分共贏的良性格局。
7.防范國有資產(chǎn)流失。公私合作項目的固定資產(chǎn)在特許經(jīng)營期滿后移交回政府部門，從而確保了國有資產(chǎn)安全和公眾利益。即便是保障性住房，政府依然能運用土地所有權(quán)左右保障性住房的產(chǎn)權(quán)歸屬，避免個人或法人的不當(dāng)行為將保障性住房商品化牟利。
8.加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。伴隨城鎮(zhèn)化，諸如道路、橋梁、隧道、電信、能源、供熱、機場、港口、軌道交通、城市公交、綠化、供水、供氣、供電、排污、照明、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施與社會事業(yè)需求將蜂擁而至。以我國為例，完成一個中等城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需投資200-300億元。新增600座城市加起來就是十幾萬億元的投資，其中保障性住房就需要3000萬套以上，僅這一項就需耗資6萬億元。如果再發(fā)展地鐵、城際快軌等軌道交通，一年下來又是幾千億元。這尚未包括必須由財政無償提供的治安、防疫、義務(wù)教育、環(huán)衛(wèi)等免費公共產(chǎn)品。不有效盤活整個社會資源，單靠財政投入實現(xiàn)城鎮(zhèn)化無異于天方夜譚。通過公私合作，吸引更多的社會力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，才能加速一國的城鎮(zhèn)化進程。
二、公私合作難以回避的負面效應(yīng)
任何事物都是一把雙刃劍，需要理性去認識。公私合作在促進公共產(chǎn)品提供的同時也會產(chǎn)生難以回避的負面效應(yīng)。
1.目標不一致所引發(fā)的風(fēng)險。政府與私人資本在提供公共產(chǎn)品中目標函數(shù)不同。站在政府的立場，提公共產(chǎn)品是其應(yīng)有的責(zé)任，而不是獲利的途徑。而站在私人資本的立場，尋求利潤最大化是其唯一目標。這種目標取向的對立可能會令雙方找不到切合點而導(dǎo)致合作失敗或走樣，其潛在的后果不是消費者福利受損害就是企業(yè)虧損。
2.特許經(jīng)營可能引發(fā)的扭曲和不公。一般經(jīng)營是法人權(quán)利，但特許經(jīng)營是政府賦予，從而政府就有對其發(fā)號施令的傾向，在政府取向與企業(yè)取向矛盾的情況下，隨意動用行政手段的發(fā)號施令就容易扭曲企業(yè)行為。而且，當(dāng)政府作為強勢一方與企業(yè)爭利時，企業(yè)只能就范，從而引發(fā)對企業(yè)的不公，比如政府強行收回盈利的公私合作項目。反過來，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)也可能濫用政府賦予的公共資源謀取利潤，形成對社會公眾的不公，比如特許經(jīng)營企業(yè)利用政府公信力低成本融資卻挪用經(jīng)營開發(fā)一般商業(yè)項目。
3.反壟斷與規(guī)模經(jīng)濟間的沖突。公私合作的目的之一就是在公共領(lǐng)域引入競爭，解決壟斷帶來的弊病，然而基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化特點，一旦建成一般不需要再建第二家或第三家，否則會給消費者帶來不便，也會給企業(yè)帶來規(guī)模不經(jīng)濟，造成虧損。也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施是自然壟斷行業(yè)，如果一定要通過公私合作引入完全競爭機制，在現(xiàn)實中會造成一定的資源浪費。
4.私人合作方的預(yù)期導(dǎo)致短期行為。在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的公私合作中，為了盡快收回成本并更多獲利，合作中的私人伙伴可能會降低基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量水平，超負荷運轉(zhuǎn)并減少維護保養(yǎng)，或是搭車收費，變相漲價。而政府只是代理公眾管理基礎(chǔ)設(shè)施，并非基礎(chǔ)設(shè)施的真正所有者，產(chǎn)權(quán)不明晰與產(chǎn)權(quán)人的虛擬化會導(dǎo)致無人真正關(guān)心基礎(chǔ)設(shè)施的安全，導(dǎo)致公共資源流失與公眾福利受損。
5.官員自利導(dǎo)致合作變異。公私合作為城鎮(zhèn)化找到了有效途徑，但同時也為官商合謀自利提供了借口。一是某些官員與企業(yè)沆瀣一氣，借公益之名征地而行房地產(chǎn)開發(fā)之實，結(jié)果損害了農(nóng)民利益，降低了政府的公信力，將公私合作變成了個人謀利。二是一些官員為升遷而熱衷于與企業(yè)合作建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、會展博覽中心、步行街、大草坪、大廣場、寬馬路、主題公園、高爾夫球場等‘形象工程’、‘政績工程’”而漠視公用設(shè)施、保障房和環(huán)保等民生問題，導(dǎo)致“偽城鎮(zhèn)化”，既浪費了社會資源，又增加了財政風(fēng)險。
