以1992年中法水務(wù)有限公司成立為標(biāo)志，我國的公私合作大約走過23年時(shí)間，目前多數(shù)合作集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資，也有參與排污供水、園林綠化、公共交通、城市照明、垃圾處理、保障性住房與停車場管理等公共產(chǎn)品提供和醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老、保障住房等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。
一、公私合作在我國的實(shí)踐
1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營——以城市軌道交通和城市快速路為例。這是我國公私合作開展最為廣泛的領(lǐng)域。比如北京地鐵四號(hào)線已經(jīng)獲得特許經(jīng)營資格，不再享受財(cái)政補(bǔ)貼，30年內(nèi)“自負(fù)盈虧”。四號(hào)線是一條引入社會(huì)資本投資建設(shè)并引入社會(huì)運(yùn)營商運(yùn)營的軌道線路，也是國內(nèi)第一條以公私合作模式（具體方式為BOT）建設(shè)的地鐵線路，其中70%由北京市政府出資，30%由特許經(jīng)營公司出資。北京地鐵奧運(yùn)支線工程采取了BT（即建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式運(yùn)作，即由招標(biāo)方通過公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，由建設(shè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成竣工后由招標(biāo)方進(jìn)行回購，這不僅緩解了北京市財(cái)政的資金周轉(zhuǎn)壓力，而且鎖定了建設(shè)成本，一定程度上轉(zhuǎn)移了建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。還有些城市采取“軌道+土地”運(yùn)作方式，將地鐵沿線土地交予私人開發(fā)以換取投資，如深圳地鐵四號(hào)線二期采用“鐵路+物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”模式，即由港鐵100%投資，深圳市政府則把地鐵沿途的土地開發(fā)權(quán)交與港鐵公司，由此獲得的利益與深圳市政府均分。在道路交通領(lǐng)域，沈陽“大二環(huán)”是一個(gè)典型案例，該快速路建于1997年，計(jì)劃投資25億元，但當(dāng)時(shí)沈陽本級(jí)財(cái)政年收入也就60多億元，每年投入到城市建設(shè)上的資金不足10億元。為此，沈陽市政府與香港長江機(jī)建集團(tuán)合作，雙方共同投資25億人民幣（其中港方投資15億）建設(shè)沈陽“大二環(huán)”，港方擁有大二環(huán)30年的全額收費(fèi)權(quán)，30年后移交給沈陽市政府。雖然期間發(fā)生了一些尷尬，但直到今天，大二環(huán)仍然發(fā)揮著沈陽城區(qū)交通動(dòng)脈的重要作用。
2.公共產(chǎn)品提供——以供水和排污為例。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，比較典型的例子是中法水務(wù)。自1992年創(chuàng)建以來，中法水務(wù)廣泛參與中國城鎮(zhèn)水務(wù)事業(yè)的發(fā)展建設(shè)，北起遼寧昌圖，南至海南三亞；東起上海，西達(dá)重慶，與政府合作項(xiàng)目遍布22個(gè)省市。其中為亞洲最大的工業(yè)園區(qū)之一——上海化學(xué)工業(yè)園區(qū)提供工業(yè)水及污水處理和為中國、新加坡兩國政府間最大的合作項(xiàng)目——蘇州工業(yè)園提供污泥干化處理服務(wù)是中法水務(wù)與中國地方政府合作的兩個(gè)最大項(xiàng)目。這兩個(gè)項(xiàng)目總投資近20億元，當(dāng)?shù)卣c中法水務(wù)各投50%，項(xiàng)目由中法水務(wù)運(yùn)營，30年-50年后移交給當(dāng)?shù)卣?br />
3.社會(huì)服務(wù)——以保障房和養(yǎng)老為例。在保障性住房領(lǐng)域，北京成立了保障房投資中心，實(shí)行公司化運(yùn)作模式，從事保障性住房建設(shè)融資、建設(shè)及運(yùn)營。在這里，財(cái)政資金發(fā)揮了杠桿效應(yīng)，吸引社會(huì)投資進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域。天津市組建了保障住房建設(shè)投資公司，獲得多家銀團(tuán)數(shù)百億元的保障性安居工程貸款，用于拆遷危房的投資和安置。廣州市政府直接與富力、萬科、保利等地產(chǎn)商合作開發(fā)保障房。合肥市通過改土地劃撥為出讓，利用土地出讓金入股，確保了政府對(duì)保障房的部分產(chǎn)權(quán)；廈門市采用BT模式，政府出資，企業(yè)代建，自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)，自主開發(fā)，既建成了保障房，也讓開發(fā)商有利可圖。在養(yǎng)老領(lǐng)域，南京、杭州、上海等地為建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)而在城市規(guī)劃中預(yù)留公益用地，出臺(tái)多項(xiàng)扶持和優(yōu)惠政策，吸引民營資本投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政出資與民間力量合作開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，取得了不錯(cuò)的成效。
二、公私合作在我國存在的問題和原因
各地公私合作在發(fā)展中也遇到了不少問題，在這些問題中，既有體制沖突導(dǎo)致的，也有法律空白模糊引發(fā)的，還有市場化水平低、缺乏經(jīng)驗(yàn)及觀念意識(shí)落后造成的。
1.體制沖突所導(dǎo)致的問題。在這方面，比較突出的問題一是在政企不分、政事不分、企事不分的體制格局下，政府與社會(huì)的合作變異為政府與國有企業(yè)或附屬事業(yè)單位的“自娛自樂”，結(jié)果是效率依然低下，財(cái)政資金不僅未能節(jié)省，反而負(fù)擔(dān)更重。二是一些基礎(chǔ)或公共領(lǐng)域禁入或高門檻，排斥了民間資本，公平與效率問題依舊存在。三是政府與公共機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)模糊讓進(jìn)入公共領(lǐng)域的私人資本合法權(quán)益難以得到有效保障。四是政企不分導(dǎo)致政府代替企業(yè)招商，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，徒增合作風(fēng)險(xiǎn)。
2.法律法規(guī)空白滯后與模糊引發(fā)的糾紛。在我國，PPP模式目前還沒有完整的法律體系配套，缺乏足夠的法律、法規(guī)支持，使得許多項(xiàng)目運(yùn)作中無章可循。PPP在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面容易產(chǎn)生糾紛，參與PPP項(xiàng)目的私人企業(yè)得不到有效的法律約束，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生因造假與短期行為產(chǎn)生了嚴(yán)重后果，并引發(fā)公共產(chǎn)權(quán)糾紛。而合作中的政府一方也無法可依，結(jié)果不是損害了民營企業(yè)的合法權(quán)益，就是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。
3.低水平市場經(jīng)濟(jì)所帶來的尷尬。低水平市場經(jīng)濟(jì)一是指伴隨經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“國進(jìn)民退”、創(chuàng)業(yè)艱難與實(shí)體經(jīng)濟(jì)困境，民營經(jīng)濟(jì)力量削弱，即便政府有合作意愿，也回應(yīng)無幾；二是指政府信用較差，與民爭利，令民營機(jī)構(gòu)不敢涉足公共領(lǐng)域；三是指金融體系不發(fā)達(dá)，金融工具較少，公私合作項(xiàng)目融資困難。四是指現(xiàn)有市場體系中分散風(fēng)險(xiǎn)的途徑有限，合作雙方面臨較多的不確定因素。
4.因缺乏經(jīng)驗(yàn)而付出的成本。公私合作在中國興起的時(shí)間較短，從而教訓(xùn)成本也比較大。PPP沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照，加上國內(nèi)盛行的長官意志與“一把手”效應(yīng)，導(dǎo)致一些合作項(xiàng)目在實(shí)踐過程中重復(fù)前人走過的彎路，并造成了虧損。比如有的合作項(xiàng)目評(píng)估草率，約定模糊；還有的合作項(xiàng)目對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，或是難以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合作中的政府一方被迫買單，或是合作中的私人一方出現(xiàn)虧損，或是合作夭折等。
5.觀念落后造成的困難。觀念意識(shí)問題在某種程度上是我國公私合作中的一個(gè)“硬傷”，具體來講一是一些官員歧視民營企業(yè)，缺乏服務(wù)意識(shí)；二是社會(huì)信用缺失，公眾不相信民營機(jī)構(gòu)；三是一些公私合作項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)，需要社會(huì)捐助和志愿者服務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)中，我國社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展落后，人際關(guān)系冷漠對(duì)立，不利于公私合作的健康發(fā)展。四是公私合作程序復(fù)雜，組織嚴(yán)密，而習(xí)慣隨意、人治的國人行為很不規(guī)范，時(shí)時(shí)影響合作的有序進(jìn)行，甚至導(dǎo)致合作破裂。從已運(yùn)行項(xiàng)目來看，操作混亂，程序不規(guī)范的情況屢有發(fā)生，已經(jīng)造成比較嚴(yán)重的后果。
6.投機(jī)尋租所衍生的變相商業(yè)行為。由于無章可循，管理不規(guī)范，加上官員的腐敗與資本的逐利性，滋生了一些商業(yè)投機(jī)行為。一是目前各地的PPP項(xiàng)目周期過短，大多只有3年-5年，在這種超短合作期內(nèi)，私人合作方利用政府融資的低成本贏利，而許多真正為公眾所需要的長期項(xiàng)目卻無人問津，對(duì)于政府來說，得不償失；二是上馬了一些偽項(xiàng)目，比如污水處理和公租房等項(xiàng)目完全可以市場化運(yùn)作，只需政府按政策給予適當(dāng)補(bǔ)貼或減免稅費(fèi)即可，但實(shí)際上政府除此以外還大量投資，結(jié)果造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)與私人合作方獲得不當(dāng)利潤。
