劉冬梅
為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制， 加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部于2012 年11月29日頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱為《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起施行。本文主要從《內(nèi)控規(guī)范》的框架、特點(diǎn)上進(jìn)行簡(jiǎn)介，以便大家更深入地了解《內(nèi)控規(guī)范》的具體內(nèi)容。
一、《內(nèi)控規(guī)范》的框架
《內(nèi)控規(guī)范》共六章六十五條，各章分別是：總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則。 第一章為總則，共七條。規(guī)定了《內(nèi)控規(guī)范》的制定依據(jù)與目的、適用范圍、單位內(nèi)部控制的概念與目標(biāo)、原則以及實(shí)施的具體工作。 第二章為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法。規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本要求、 單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，以及單位內(nèi)部控制的基本控制方法。 第三章為單位層面內(nèi)部控制。規(guī)定了單位層面內(nèi)部控制的主要內(nèi)容。 第四章為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。分為六節(jié)內(nèi)容，規(guī)定了預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制的具體做法。 第五章為評(píng)價(jià)與監(jiān)督。規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制和方法以及外部監(jiān)督機(jī)制。 第六章為附則。規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制施行的時(shí)間。
二、《內(nèi)控規(guī)范》的特點(diǎn)
（一）將內(nèi)部控制基本原理與行政事業(yè)單位具體情況相結(jié)合
行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任用、 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面均要遵循國(guó)家法律法規(guī)和管理制度的規(guī)定，《內(nèi)控規(guī)范》并非對(duì)行政事業(yè)單位全面活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，而是定位于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控，重點(diǎn)突出、針對(duì)性強(qiáng)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制分為單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要包括預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、 合同的訂立執(zhí)行等方面，《內(nèi)控規(guī)范》就這些方面的重要風(fēng)險(xiǎn)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，按照內(nèi)部控制相互制衡的基本原理規(guī)定了相應(yīng)的控制措施， 符合行政事業(yè)單位的具體情況。從結(jié)構(gòu)上看，《內(nèi)控規(guī)范》包括總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、 評(píng)價(jià)與監(jiān)督等內(nèi)容，涵蓋了內(nèi)部控制要素，結(jié)構(gòu)完整。
（二）對(duì)業(yè)務(wù)管理規(guī)定和行業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則進(jìn)行整合和充實(shí)
目前，涉及行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)定很多，不但包括預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、國(guó)庫集中支付等業(yè)務(wù)管理規(guī)定，還包括行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則、事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則及高校、醫(yī)院等行業(yè)的財(cái)務(wù)制度等。為避免具體指引與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定相重疊，《內(nèi)控規(guī)范》沒有采用基本規(guī)范加具體指引的體系?！秲?nèi)控規(guī)范》既加強(qiáng)了各類業(yè)務(wù)管理規(guī)定之間的銜接，又結(jié)合內(nèi)部控制的要求充實(shí)了現(xiàn)行規(guī)定；既強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行規(guī)定中的應(yīng)當(dāng)“做什么”，又通過增加具體控制措施說明應(yīng)當(dāng)“怎么做”，體系完整、操作性強(qiáng)，有利于促進(jìn)各類規(guī)定實(shí)施到位。
（三）更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督
內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的要素之一，也是內(nèi)部控制得以貫徹執(zhí)行的重要保障機(jī)制。與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范相比，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督?！秲?nèi)控規(guī)范》中收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等具體業(yè)務(wù)控制都包含了內(nèi)部監(jiān)督檢查的要求，明確指出了內(nèi)部監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)和檢查的方式，單位還應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求建立起對(duì)內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)機(jī)制。 《內(nèi)控規(guī)范》中要求建立集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制等，從而形成一種環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督模式。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督有利于減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷、堵塞執(zhí)行中的漏洞，提高監(jiān)督質(zhì)量，增強(qiáng)內(nèi)控有效性，達(dá)到內(nèi)部控制應(yīng)有的效果。
（四）明確主管部門對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)的外部監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用
主管部門在督促和指導(dǎo)行政事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、政策方面發(fā)揮了非常重要的作用，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管控水平也發(fā)揮了積極作用。因此，《內(nèi)控規(guī)范》第五章“評(píng)價(jià)與監(jiān)督” 要求財(cái)政部門對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改，通過外部監(jiān)查來促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。 《內(nèi)控規(guī)范》突出強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容：一是重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)與事項(xiàng)、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的控制措施；二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查職責(zé)部門應(yīng)當(dāng)具有良好的獨(dú)立性；三是任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力。
（作者單位：包頭市財(cái)政局）
