摘 要：績效審計是財務(wù)審計的擴(kuò)展和深入，是指審計機關(guān)對被審計單位管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其管理、提高效益的一種獨立性的監(jiān)督活動。本文從投資項目的績效審計的必要性和政府投資項目績效審計面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了初步分析，并提出了政府投資項目績效審計的建議。
關(guān)鍵詞：政府投資項目；績效審計；對策
隨著我國公共財政體制和框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚κ袌稣{(diào)節(jié)失靈部分進(jìn)行補充。由于政府投資項目績效審計在我國還處于探索階段，主要由審計署近兩年對個別重大項目組織實施了績效審計試點工作，基層審計機關(guān)在審計實務(wù)中很少開展，對開展績效審計的意義等方面的認(rèn)識也不夠全面，且具體實施中缺乏規(guī)范的操作程序、方法和績效評價指標(biāo)體系。對政府投資項目績效審計的涵義、目標(biāo)等方面的認(rèn)識還沒有統(tǒng)一，對政府投資項目績效審計的理論研究也尚處于初步探索階段，雖取得了一定的理論成果，但大多較為零散、不夠深入，更未形成系統(tǒng)完整的理論框架，這已經(jīng)成為審計理論界和實務(wù)界亟待解決的課題，因此，有必要對相關(guān)問題進(jìn)行研究與探討。
一、開展政府投資項目績效審計的必要性
（一）實施投資績效審計是社會公眾對財政建設(shè)資金實行有效監(jiān)督的需要。隨著社會的進(jìn)步，民主的發(fā)展，公眾對提高政府部門使用財政資金支出效果和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求，越來越嚴(yán)格。換句話說，也就是隨著公共財政框架的日益完善，政府可以利用的資源越來越少，而政府所承擔(dān)的社會和經(jīng)濟(jì)義務(wù)卻日趨擴(kuò)大，這也是績效審計在全國范圍內(nèi)興起和發(fā)展一個重要原因。
（二）實施投資績效審計是深化投資體制改革的需要。據(jù)國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》精神和要求，遵循公共財政理念，政府投資必須從競爭性領(lǐng)域退出，集中搞好市場無法提供的社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共產(chǎn)品，滿足社會的公共需要，能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)?！稕Q定》對投資績效審計提出了新要求，政府對公共產(chǎn)品的投資是否達(dá)到了預(yù)期效益，投資效果如何？需要通過績效審計，揭示投資建設(shè)過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷，對比分析建成項目實際效益與預(yù)期效益差距產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)意見和建議，促進(jìn)政府不斷完善投資體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
（三）實施投資績效審計是國家審計自身發(fā)展的需要?！皩徲嫺操Y金走，國家公共資金流向哪里，審計監(jiān)督就要延伸到那里?！边@是現(xiàn)代審計的一個發(fā)展趨勢。目前，政府投資管理的重心偏向了公共投資領(lǐng)域中的非經(jīng)營性項目，因此，國家審計機關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計工作重點也應(yīng)轉(zhuǎn)向政府公共工程。
二、我國政府投資項目績效評價的現(xiàn)狀分析
政府投資項目是一項龐大而系統(tǒng)的工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大。政府投資項目的績效研究需要建立規(guī)范統(tǒng)一的政府項目支出經(jīng)濟(jì)性評價和社會性評價制度，制定科學(xué)規(guī)范的評價指標(biāo)和公正合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，并將政府部門項目支出的經(jīng)濟(jì)性和社會性評價制度納入財政管理制度范疇。我國此項工作起步較晚，雖然政府一直持續(xù)進(jìn)行著行政管理體制的改革，在管理觀念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)等方面不斷借鑒和引進(jìn)國際流行的管理機制、管理技術(shù)和工具，但由于基礎(chǔ)薄弱，且缺乏這方面的系統(tǒng)性研究，現(xiàn)在仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政改革的客觀需要。
（一）政府投資項目的法律保障不夠、相關(guān)制度不健全。從西方各國政府項目支出績效研究的發(fā)展實踐看，績效評估的規(guī)范化、科學(xué)化和程序化必須得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的發(fā)展道路，以保證政府部門項目支出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目從立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收等環(huán)節(jié)實行全過程管理，但尚未以法律法規(guī)的形式予以明確約束，缺乏法律和制度的保障，而且各環(huán)節(jié)的約束不夠細(xì)化，沒有具體的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行約束。
（二）政府投資項目的評價主體單一，評價指標(biāo)和方法不完善。目前我國的政府投資項目從審批、建設(shè)到運轉(zhuǎn)都沒有透明的操作程序，而且內(nèi)部、外部的監(jiān)督薄弱，對政府投資項目應(yīng)該誰來考核、考核什么等問題沒有程序化、科學(xué)化，考核只是在現(xiàn)有的行政管理部門內(nèi)部，沒有廣泛吸引社會公眾的參與，沒有引入社會考評力量，評價主體單一化。而且行政管理部門內(nèi)部的考核很容易陷入遵照上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事，按照例行程序做事，受官方內(nèi)部自我認(rèn)同心理和利益驅(qū)動的影響，容易帶有主觀色彩，很難使項目達(dá)到客觀、科學(xué)、公正的結(jié)果。政府投資項目的績效考核尚未建立完整的指標(biāo)體系和科學(xué)合理的評價方法，無法對項目進(jìn)行全方位、立體化的評價。
（三）項目本身對資源的循環(huán)利用不夠。投資項目既是消耗資源的過程，同時也是生產(chǎn)資源的過程。資源在流動、轉(zhuǎn)化的過程中也會產(chǎn)生一些“次生資源”，對這些資源的利用考慮不足，尚沒有明確、科學(xué)地統(tǒng)籌利用規(guī)劃，沒有建立資源的循環(huán)利用機制。
（四）項目建設(shè)的專業(yè)化程度不高。發(fā)達(dá)國家在政府項目上成立了由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士組成的專業(yè)管理機構(gòu)，并按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士負(fù)責(zé)，項目中的質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等也有專人負(fù)責(zé)，并且各個環(huán)節(jié)責(zé)任明確。專業(yè)化保證了項目以高質(zhì)量、低成本的完成，而我國在這方面做的還不夠。2004年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》提出對非經(jīng)營性政府投資項目要推行代建制。各地也在積極響應(yīng)進(jìn)行試點，但仍然有不少障礙，還沒有建立一套完整、詳盡的代建制實施流程，尚不能為代建項目的規(guī)范化實施和全過程監(jiān)管提供依據(jù)。
三、政府投資項目績效優(yōu)化的對策研究
（一）建立健全政府投資項目相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)項目評價的制度化、規(guī)范化。政府投資項目制度化是政府投資項目績效優(yōu)化的前提和基礎(chǔ)，只有這樣，才能做到在各種評估工作中有法可依、有據(jù)可憑，也才能使績效評估工作持續(xù)不斷地深入下去。為加強中央政府投資項目的預(yù)算管理，提高投資效益、強化投資項目資金全過程監(jiān)管，財政部于2004 年發(fā)布了《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財建[2004]729號）， 規(guī)定了政府投資項目預(yù)算績效評價的原則、內(nèi)容、指標(biāo)體系和評價方法等等，基本建立起政府投資績效的經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)體系，對我國的投資項目績效的評價起到重要的推動作用。在為績效評估工作提供立法保障同時，還要加強政府績效評估的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，把分散的績效評估內(nèi)容、指標(biāo)、程序和方法整合起來，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)化的全方位、全過程的績效評估體系，使我國政府績效評估工作走向制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和經(jīng)常化的軌道。
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（二）建立多重績效評估體制，推進(jìn)政府投資項目決策和評價的民主化。政府投資項目與廣大群眾利益密切相關(guān)，因此，政府投資項目評估很大程度上要滿足社會和公眾的需要，項目的結(jié)果應(yīng)當(dāng)使社會和公眾感到滿意。而且隨著社會民主化程度的提高，社會公眾會越來越對此進(jìn)行關(guān)注，成為社會輿論關(guān)注的焦點。這也促使政府各個投資項目必須在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上集體討論決定；還要建立與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對話的機制，向社會傳遞政府投資項目的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量以及建成后對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況，爭取得到輿論的支持，自覺接受公眾的監(jiān)督；要改變以往單一的政府自我評估的方式，建立多重績效評估體制，除了政府機關(guān)的自我評估、上級評估，還應(yīng)包括項目專家的評估和社會公眾的評估，通過專家咨詢、社會調(diào)查，民意調(diào)查等方法，征求社會公眾對政府投資項目的滿意度，由此形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相補充、社會群眾監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的雙效監(jiān)督機制，這樣既可以避免項目的論證不充分、考慮不全面而帶來的決策失誤，又可以提高群眾的參與程度，在使群眾感受政府投資項目決策民主化的同時增強群眾對政府的滿意度。
（三）建立健全政府投資項目的績效指標(biāo)體系，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。政府投資項目的績效需要完整的指標(biāo)體系和科學(xué)、合理的評價方法，需要進(jìn)行全方位、立體化的評價。而確定評估項目效益好壞的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)是政府項目績效評價中最大的難題。不同類型的項目的評價體系差別較大。這也要求我們積極探索、認(rèn)真總結(jié)并不斷修訂評價標(biāo)準(zhǔn)，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況，建立一套適合我國國情的政府項目全面的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，指標(biāo)中不僅要有經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，還要有社會性指標(biāo)、生態(tài)性指標(biāo)，特別是一些居民就業(yè)、居民福利等方面的指標(biāo)，以及密切關(guān)注社會公眾滿意度等其他指標(biāo)。為此，應(yīng)建立、完善政府投資項目庫，把重要的國家投資項目吸納進(jìn)去，把項目的收入、支出、產(chǎn)出和成本核算等一系列完整的詳細(xì)信息保存到項目庫中。這樣，既可以對該項目進(jìn)行終身監(jiān)督，實施項目的責(zé)任追究制度，又可以對擬新建的政府項目提供具體的決策、建設(shè)流程和績效評價等方面的寶貴資料。
（四）建立資源的循環(huán)利用機制，推進(jìn)項目的可持續(xù)發(fā)展。在充分考慮項目和整個國民經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的同時，還要充分考慮項目本身資源的循環(huán)利用。在現(xiàn)有科技條件下，對于工程項目本身的“副產(chǎn)品”要最大限度地利用，這樣不僅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且可以按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用和項目的可持續(xù)發(fā)展。
（五）推進(jìn)項目的專業(yè)化程度?，F(xiàn)階段我國的代建制已基本建立起來，部分省市也在不斷地探索、實踐項目的專業(yè)化、市場化，并且取得了顯著成就。當(dāng)前我國的投資項目雖然不能像發(fā)達(dá)國家那樣成立由專業(yè)人士組成的專業(yè)管理機構(gòu)進(jìn)行全過程的專業(yè)化管理，但也應(yīng)按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理，通過制度的完善，各個環(huán)節(jié)責(zé)任的明確，以保證項目的質(zhì)量、技術(shù)、安全、效益。
四、結(jié)束語
總之，績效審計這種先進(jìn)的審計方法代表了現(xiàn)代審計的發(fā)展方向，推動了整個世界范圍內(nèi)的政府審計巨大變革。隨著政府投資績效審計應(yīng)用的推廣，其理論和實踐方面的難題最終也會得到完善和解決，相信我國一定會建立適合自身國情的投資績效審計方法體系，為監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為，提高財政資金的使用效率起到積極的作用。
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