“編制預(yù)算是組織戰(zhàn)略的表現(xiàn)，……，預(yù)算編制意味著要考查組織資源過去的使用情況，分析已經(jīng)實現(xiàn)的目標(biāo)及其成本，并通過為將來的預(yù)算期分配新的資源，描繪出組織發(fā)展路線”。可見，預(yù)算編制過程和預(yù)算決策過程是同步展開，相互交錯、滲透的。預(yù)算編制過程實際就是預(yù)算決策過程?？梢?，預(yù)算決策是大學(xué)預(yù)算的首要和核心環(huán)節(jié)。預(yù)算決策的規(guī)范、合理、科學(xué)性將會直接影響到預(yù)算執(zhí)行與評價環(huán)節(jié)，從而影響整個預(yù)算過程的效率。
由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，預(yù)算只是被動地執(zhí)行計劃。此外，由于涉及信息保密，預(yù)算決策的校際交流很少，也很難深入。各個大學(xué)各自為政，獨自摸索，這些都不利于預(yù)算決策理論和實踐研究與發(fā)展。目前我國的大學(xué)預(yù)算決策存在著諸如預(yù)算決策缺乏明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)，全局性與前瞻性不夠；預(yù)算決策過程不透明，利益相關(guān)者參與度不高；預(yù)算決策水平不高，權(quán)威性不夠等問題。
一、大學(xué)預(yù)算決策制度創(chuàng)新目標(biāo)
預(yù)算決策是預(yù)算過程的首要環(huán)節(jié)，這個階段的主要任務(wù)是政策目標(biāo)設(shè)定、資源配置決策和預(yù)算方案編制的統(tǒng)一。預(yù)算決策階段的主要任務(wù)是利用預(yù)算編制技術(shù)以及審批程序，幫助政策目標(biāo)的確定和落實，為大學(xué)教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)過程配置資源。面對我國大學(xué)預(yù)算決策過程中存在的種種問題，大學(xué)預(yù)算決策制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)是創(chuàng)新大學(xué)預(yù)算決策體制和機制，揭開大學(xué)教育資源配置的“黑箱”，弄清誰在配置，依據(jù)什么，用什么方法，配置到了哪里（方向）。通過制度設(shè)計，讓預(yù)算決策規(guī)范、公開、透明，并積極創(chuàng)造條件，鼓勵大學(xué)成員（含校內(nèi)單位及師生員工）參與和監(jiān)督預(yù)算決策，提高預(yù)算決策水平，優(yōu)化辦學(xué)資源配置效益。
（一）誰在配置資源 即預(yù)算決策權(quán)力的分配。大學(xué)預(yù)算決策權(quán)力應(yīng)該屬于全體大學(xué)成員，他們是大學(xué)的主人，也是大學(xué)發(fā)展的主力軍。因此，大學(xué)各種群體的代表都應(yīng)該有機會參與預(yù)算決策。更為重要的是，為大學(xué)各種服務(wù)過程配置資源是預(yù)算決策的使命，大學(xué)預(yù)算決策必須符合服務(wù)過程的客觀規(guī)律，包括教育教學(xué)規(guī)律、科學(xué)研究規(guī)律和社會服務(wù)規(guī)律。要實現(xiàn)這個目的，必須充分尊重教育、科研、管理第一線的代表在預(yù)算決策中的發(fā)言權(quán)，廣泛聽取他們的意見，并用相關(guān)制度保障。
（二）依據(jù)什么進行配置 即資源配置的基本準(zhǔn)則以及具體的決策依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)人意志、特定關(guān)系、經(jīng)濟效益、特別政策、社會公平、對大學(xué)發(fā)展的貢獻等等，都可以成為配置的依據(jù)。大學(xué)預(yù)算決策系統(tǒng)改革的目標(biāo)，首先是讓這些依據(jù)都顯化出來，然后清理、整頓，最后形成大學(xué)預(yù)算統(tǒng)一、規(guī)范、合理的決策依據(jù)準(zhǔn)則。
（三）用什么方法進行 即使用的預(yù)算決策工具和技術(shù)。預(yù)算決策離不開特定的程序和規(guī)則，資源配置離不開各種分析和數(shù)據(jù)，這些都需要預(yù)算編制方法、預(yù)算管理工具以及信息技術(shù)的支持。預(yù)算決策系統(tǒng)改革的目標(biāo)之一，就是選擇合適、先進的決策工具和技術(shù)，對資源進行合理科學(xué)的配置。
（四）資源配置到哪里 即最終確定支持的政策目標(biāo)是什么。大學(xué)資源配置的最高水平，是把有限的資源配置到最需要的地方去。為了防止資源配置的主觀性，就應(yīng)當(dāng)事先通過公開、民主、公平的方式設(shè)計一套政策目標(biāo)體系，并按照項目的重要性進行排序。這套政策目標(biāo)體系一般可以用大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的形式展現(xiàn)。因此，大學(xué)資源配置應(yīng)當(dāng)以戰(zhàn)略為指導(dǎo)。
二、大學(xué)預(yù)算決策體制
我國大學(xué)預(yù)算決策體制的基本內(nèi)容是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合、分層決策、民主參與。其具體內(nèi)容如下：
（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合 以大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標(biāo)為方向，一方面發(fā)揮職能部門的作用，一方面實行校院兩級管理體制。
（1）戰(zhàn)略目標(biāo)是部門預(yù)算實施的指南，部門預(yù)算是戰(zhàn)略目標(biāo)的具體化和依托；學(xué)校著眼于宏觀層次的目標(biāo)管理，部門預(yù)算的編制與執(zhí)行主要由微觀層次的校內(nèi)單位來完成（見圖1）。
（2）黨委會、校長辦公會、各專門委員會是學(xué)校的高層決策和監(jiān)督機構(gòu)，學(xué)校各專項事業(yè)發(fā)展必須在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行。教育資源的配置權(quán)與調(diào)控權(quán)，教育教學(xué)事務(wù)管理權(quán)集中在學(xué)校。人事權(quán)、財務(wù)管理權(quán)、國有資產(chǎn)管理權(quán)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)權(quán)、教學(xué)與學(xué)生管理權(quán)必須按國家政策和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)一由學(xué)校行使。在學(xué)校與校內(nèi)單位之間，職能部門可能扮演十分重要的角色。一般說來，職能部門負(fù)責(zé)兩大類事項。一是專項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和分解，并審定、監(jiān)督和考核校內(nèi)單位的年度或聘期目標(biāo)及其執(zhí)行與完成情況。二是對歸口管理的經(jīng)費，提出二次分配方案，報學(xué)校審核。需要注意的是：職能部門只有資金安排建議權(quán)，無決定權(quán)。
（3）強調(diào)依法治校。實行校院兩級管理體制的同時，學(xué)校必須出臺一系列配套制度，保障各方的合法權(quán)益，尤其是教職工和學(xué)生的合法權(quán)益不受侵犯。
（二）分層決策、民主參與 具體有：
（1）分層決策體制。就權(quán)力共享矩陣（見圖2）來看，學(xué)校與校內(nèi)單位之間改變了那種單純的“層級式”權(quán)力配置模式，而是統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力共享模式。目標(biāo)管理方面，校級機構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時也賦予二級單位部門一定程度的參與權(quán)和建議權(quán)。隨著目標(biāo)越來越細化，下級單位的權(quán)力越來越大。校內(nèi)單位預(yù)算編制中，在給定的預(yù)算控制數(shù)內(nèi)，可以自主安排，統(tǒng)籌使用。但學(xué)校依然要強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)“，保持足夠的宏觀調(diào)控權(quán)力和能力。大學(xué)和校內(nèi)單位的權(quán)力分界線L是變動的，在大學(xué)發(fā)展的不同階段，分權(quán)程度會有所不同。當(dāng)然，各個大學(xué)也可以根據(jù)自己的實際情況，選擇合適的分級管理模式。
（2）民主參與體制。在預(yù)算決策階段，各個內(nèi)部組織和成員掌握的項目信息、資源信息、服務(wù)偏好、政策需求最充分，為了讓資源配置到最需要的地方，以及讓資源配置最符合高等教育服務(wù)的客觀規(guī)律，必須廣泛聽取廣大教職員工和學(xué)生的意見，讓內(nèi)部組織和成員有參與預(yù)算編制的渠道和機會。為此，提出了“四位一體”的預(yù)算決策民主參與體制（見圖3）。
民主參與。在院系，行政權(quán)力占主導(dǎo)，通過黨政聯(lián)席會的形式能讓更多的領(lǐng)導(dǎo)集體成員參與決策，以民主集中制的形式行使院系預(yù)算的審批權(quán)。教授委員會作為學(xué)術(shù)力量的代表，以預(yù)算聽證會的形式發(fā)揮其專家審議作用，并提供了學(xué)術(shù)發(fā)展的經(jīng)費需求表達的渠道，能有效地提高決策水平。院系教代會一般被賦予了名義上的院系預(yù)算最終審批權(quán)，但目前這種教代會的預(yù)算最終審批權(quán)往往只是停留在口頭上。如果教師代表能一直參與預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)，就能更好地發(fā)揮教代會的作用。
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民主監(jiān)督。民主參與過程就是一種民主監(jiān)督。除此之外，民主監(jiān)督的功能更多的在于對預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程的審查、質(zhì)疑、批評和反對。在該體系中，民主監(jiān)督給預(yù)算決策者形成一種壓力，促使其規(guī)范決策和公正決策。
三、大學(xué)預(yù)算決策機制
大學(xué)預(yù)算決策機制主要有兩個層次：戰(zhàn)略決策機制和年度決策機制（見圖4）。
（一）戰(zhàn)略決策機制 戰(zhàn)略級決策機制具有大框架、寬領(lǐng)域、深層次的特點，主要思考事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系、收入汲取與資源配置的關(guān)系、總體與局部的關(guān)系、長遠目標(biāo)與近期目標(biāo)的關(guān)系等，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的銜接與匹配。同時還要實現(xiàn)學(xué)校與部門相統(tǒng)一，戰(zhàn)略目標(biāo)與年度工作相結(jié)合。具體運行機制如下：
一是財力供給機制。學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)與財政資源保障規(guī)劃相銜接，并通過中期預(yù)算（滾動預(yù)算）與年度預(yù)算方案相結(jié)合。最后學(xué)校以控制數(shù)和指導(dǎo)性預(yù)算的形式為院系（部門）供給財力。
二是財力需求機制。學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解到部門戰(zhàn)略目標(biāo)，細化為部門五年計劃和年度工作任務(wù)，最終形成院系（部門）財力需求或者經(jīng)費支出計劃。
（二）年度決策機制 這里主要指校本級年度預(yù)算決策機制。具體包括四個任務(wù)：
首先是預(yù)算控制數(shù)下達：年度預(yù)算——指導(dǎo)性預(yù)算——部門預(yù)算；
其次是預(yù)算申請：年度任務(wù)——財力需求——部門預(yù)算申請；
然后是預(yù)算總額控制及校本級預(yù)算審批：年度預(yù)算——約束性預(yù)算——部門預(yù)算；
最后是部門預(yù)算審批及績效合同簽訂：部門預(yù)算——財力供給——年度任務(wù)——績效合同。
年度決策機制運行中要注意兩個方面的問題：
一是預(yù)算編審程序。預(yù)算編制和審批一般實行 “兩上兩下”。這是為了讓財力需求和財力供給有一個良好的溝通和權(quán)衡，也能實現(xiàn)院系（部門）預(yù)算自主權(quán)與大學(xué)的預(yù)算宏觀控制權(quán)的平衡。基本流程是：院系（部門）提出預(yù)算草案（一上）——學(xué)校匯總后確定大學(xué)預(yù)算總盤子和支出結(jié)構(gòu)，形成對院系（部門）的控制數(shù)并下達（一下）；院系部門調(diào)整草案，編制單位正式年度預(yù)算并提交（二上），大學(xué)最終審定并下發(fā)執(zhí)行（二下）。
二是預(yù)算編制方法選擇。大學(xué)預(yù)算編制可以引進和借鑒國內(nèi)外政府預(yù)算管理中使用的先進方法和技術(shù)，如規(guī)劃——項目——預(yù)算、零基預(yù)算、多年期概算（中長期預(yù)算）或者滾動預(yù)算、績效預(yù)算等等。應(yīng)該綜合采用上述方法，對不同的資源申請予以分類管理。其一，增量預(yù)算法。為了簡化編制流程，節(jié)約編制時間和成本，對一些常年穩(wěn)定支出項目可以考慮適用增量預(yù)算法。比如基礎(chǔ)性人員支出、部門公務(wù)費（日常公用經(jīng)費）等。根據(jù)我國人事管理制度，一般不會因為預(yù)算經(jīng)費不足而解雇教職員工，尤其是有人事編制的正式職工。因此，我國大學(xué)預(yù)算編制的一個原則是“保人員支出”。部門公務(wù)費、業(yè)務(wù)費，一般實行定額標(biāo)準(zhǔn)控制。我國大學(xué)目前也難以因為某部門經(jīng)費使用情況不好而撤銷該部門，或者剝奪該部門繼續(xù)為大學(xué)服務(wù)，從而將其經(jīng)費劃轉(zhuǎn)其他部門，甚至外包。因為部門設(shè)置是由大學(xué)或者上級主管部門統(tǒng)一管理的。從某種意義上說，增量預(yù)算法是大學(xué)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此，預(yù)算改革不是要徹底拋棄增量預(yù)算法，而是要尊重國情，做好改進工作。要做好定員、定額的規(guī)范化和科學(xué)化工作。要把零基預(yù)算理念和增量預(yù)算方法結(jié)合起來，每年審視定員定額標(biāo)準(zhǔn)；審視采用增量預(yù)算方法的項目范圍、類別，凡是條件成熟，可以采用其他編制方法的，一般不再用增量預(yù)算法。其二，對年度專項，一般采用零基預(yù)算方法，每年一審，年底進行項目清理，預(yù)算指標(biāo)結(jié)余自動歸零。其三，對重大專項建設(shè)，可以采用規(guī)劃——項目——預(yù)算，從可行性研究報告一直到項目實施方案、投資計劃、年底預(yù)算經(jīng)費安排等，嚴(yán)格審查、科學(xué)論證。其四，對一般競爭性項目，采用績效預(yù)算方法。利用績效合同，對項目進行約束和管理。只有那些能很好實現(xiàn)大學(xué)政策目標(biāo)的項目，才予以分配資源和經(jīng)費。其五，在學(xué)校總體預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)安排上，可以借鑒多年期概算或者滾動預(yù)算方法。在具體選擇上，各個大學(xué)要考慮本校的實際情況和主管部門預(yù)算管理要求。既要吸收先進理念，又要實事求是。
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作者：嚴(yán)夏
