郭宏
例外是偏離計(jì)劃和預(yù)期效果的事件，例外原則最早由“科學(xué)管理之父”泰勒（F.W.Taylor）提出，是指單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)管理?xiàng)l例、規(guī)章制度規(guī)定之外的偶發(fā)事項(xiàng)進(jìn)行特殊的管理，而對(duì)一般事項(xiàng)即例行性、常規(guī)性、流程化的事項(xiàng)，則授權(quán)由有關(guān)人員按制度常規(guī)處理。近年來，教育事業(yè)單位實(shí)施了新的會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度；實(shí)行了國庫直接支付與政府采購；執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”等紀(jì)檢規(guī)定、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）及“會(huì)議費(fèi)”、“培訓(xùn)費(fèi)”等管理規(guī)定。隨著單位經(jīng)濟(jì)管理的外部環(huán)境及制度規(guī)定的不斷變化，例外事項(xiàng)經(jīng)常發(fā)生。如何組織實(shí)施單位的內(nèi)部控制、及時(shí)恰當(dāng)處理例外事項(xiàng)，降低甚至消滅可能形成的風(fēng)險(xiǎn)，以確保順利完成既定教育目標(biāo)，保證教育事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展？本文結(jié)合單位的經(jīng)濟(jì)管控實(shí)際情況，嘗試對(duì)例外原則在教育事業(yè)單位內(nèi)部控制中的應(yīng)用進(jìn)行探討。
一、厘清教育事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)的例行事項(xiàng)和例外事項(xiàng)
近兩年來，教育事業(yè)單位適用的財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度、資產(chǎn)管理規(guī)定、預(yù)算編制執(zhí)行及績效評(píng)價(jià)、反腐倡廉規(guī)定等接連出臺(tái)，使得教育事業(yè)單位的例外事項(xiàng)較多，且大量存在相互轉(zhuǎn)換的情況，需要認(rèn)真清理并及時(shí)確定例行事項(xiàng)和例外事項(xiàng)。
（一）傳統(tǒng)的例行事項(xiàng)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槔馐马?xiàng)
隨著有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定的變化，需要經(jīng)常主動(dòng)梳理例行及例外事項(xiàng)，查找經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中已經(jīng)發(fā)生的可能發(fā)生的問題。例如，年度預(yù)決算、財(cái)務(wù)管理績效評(píng)價(jià)和月度財(cái)務(wù)分析，屬于例行事項(xiàng)，但若預(yù)算編制的范圍、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、收支分類等有新的政策規(guī)定，在首次執(zhí)行時(shí)上述事項(xiàng)就變成例外事項(xiàng)，但以后年度又變成例行事項(xiàng)。對(duì)于例行事項(xiàng)，可通過現(xiàn)有的規(guī)章制度及流程來實(shí)施內(nèi)部控制，達(dá)到規(guī)范管理目標(biāo)；對(duì)于例外事項(xiàng)，就需要單位負(fù)責(zé)人高度重視并責(zé)成有關(guān)職能部門設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)方案、盡快制定相應(yīng)的規(guī)章制度并落實(shí)執(zhí)行措施。
（二）例外事項(xiàng)也可能轉(zhuǎn)化為例行事項(xiàng)
由于環(huán)境變化及法律法規(guī)變更而發(fā)生的事項(xiàng)，會(huì)從當(dāng)時(shí)的例外事項(xiàng)轉(zhuǎn)變成為以后年度的例行事項(xiàng)。例如，在高鐵開通時(shí)，差旅費(fèi)列支標(biāo)準(zhǔn)中沒有關(guān)于高鐵票的規(guī)定，高鐵票的報(bào)銷就屬于例外事項(xiàng)，但以后高鐵票的報(bào)銷是經(jīng)常發(fā)生的，就變成例行事項(xiàng)。再如，2014年1月1日起執(zhí)行的《內(nèi)部控制規(guī)范》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，在首次執(zhí)行時(shí)大量的相關(guān)業(yè)務(wù)屬于例外事項(xiàng)，但以后年度就變成例行事項(xiàng)。而政府采購和國庫直接支付等事項(xiàng)已經(jīng)由前幾年的例外事項(xiàng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的例行事項(xiàng)。
（三）處理例外事項(xiàng)會(huì)比例行事項(xiàng)耗用更多的教育資源
例外事項(xiàng)，正因?yàn)槠浞浅Ｒ?guī)的特性，處理起來會(huì)增加管理過程的冗余，增加實(shí)施的復(fù)雜性，會(huì)耗用更多的人、財(cái)、物資源，也有可能因?yàn)槭虑樘厥?、職業(yè)判斷不當(dāng)?shù)仍蛞自斐慑e(cuò)誤或舞弊。大量例外事項(xiàng)的處理降低了教育資源的使用效率及效果
二、教育事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)例外事項(xiàng)的控制措施
（一）設(shè)置預(yù)警指標(biāo)及時(shí)感知與確認(rèn)例外事項(xiàng)
教育事業(yè)單位要充分利用現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)，設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，特別是財(cái)務(wù)預(yù)警指標(biāo)（如資產(chǎn)負(fù)債率、“三公經(jīng)費(fèi)”支出控制額）。單位內(nèi)部充分、準(zhǔn)確溝通發(fā)現(xiàn)的例外信息，及時(shí)感知與確認(rèn)單位的例外事項(xiàng)，并根據(jù)例外事項(xiàng)的具體情況確定重要程度，有利于進(jìn)一步采取相應(yīng)的措施。
（二）制定例外事項(xiàng)處理的規(guī)則與程序
面對(duì)例外事項(xiàng)，常常措手不及，急事急辦，容易出錯(cuò)。為此，單位應(yīng)事先制定例外事項(xiàng)處理的規(guī)則與流程，類似于應(yīng)急管理中的“應(yīng)急預(yù)案”一旦出現(xiàn)例外事項(xiàng)，按照事先確定的處理規(guī)則與流程進(jìn)行有條不紊的處理，對(duì)例外做出及時(shí)、適當(dāng)和有序的響應(yīng)。
（三）將例外事項(xiàng)盡量轉(zhuǎn)化為例行事項(xiàng)處理
例外與例行可相互轉(zhuǎn)化對(duì)于以后要執(zhí)行的、經(jīng)常反復(fù)發(fā)生的但當(dāng)時(shí)屬于例外的事項(xiàng)，既要先作為例外事項(xiàng)管理，也要同時(shí)考慮將這些例外事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為例行事項(xiàng)。未雨綢繆，分析處理規(guī)律和處理模式，修訂或建立相應(yīng)的規(guī)章制度，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的控制及操作流程，將例外事項(xiàng)常規(guī)化、程序化處理，這樣既可減少控制失效的可能性，又能節(jié)約單位資源。
三、例外原則在教育事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)內(nèi)部控制中的應(yīng)用思路
教育事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的方式方法及例外事項(xiàng)的管理，要主動(dòng)“事前處置”，減少“事后搶修”，重點(diǎn)在于事前預(yù)防。主動(dòng)事前處置，就是要定期摸、排、查單位的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)、控制點(diǎn)，主動(dòng)制定并采取預(yù)防例外事項(xiàng)的措施，可減少“事后搶修”的概率與成本;在搶修過程中，要積極應(yīng)對(duì)，采取恰當(dāng)?shù)拇胧?，提高“搶修”等例外事?xiàng)的管理效率。
（一）主動(dòng)“事前處置”—定期對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并確定應(yīng)對(duì)措施
根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》第八條的規(guī)定，為了保障單位的經(jīng)濟(jì)健康、有效、持續(xù)發(fā)展，單位要定期或不定期的對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重估，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)的梳理排查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)例外事項(xiàng)及其風(fēng)險(xiǎn)，高度關(guān)注關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并確定單位的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、方法和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)降低甚至消除的措施，主動(dòng)對(duì)例外事項(xiàng)及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“事前處置”，減少“事后搶修”的概率。主動(dòng)“事前處置”，形象地說，就是主動(dòng)查找內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理的漏洞，并立即堵上。
在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程中，既要對(duì)“變化”敏感，也要對(duì)長期的“不變化”敏感，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的例外事項(xiàng)，并對(duì)其分級(jí)管理。例如：單位的出納退休，新招聘了一名出納，這是“變化”，不管這位出納的專業(yè)水平及職業(yè)道德如何，他對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和經(jīng)辦人員總有一個(gè)熟悉的過程，所以，在一段時(shí)期內(nèi)，該出納出差錯(cuò)的概率要比“變化”前高些，因此，對(duì)這一“變化”，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人要敏感，作為重要級(jí)別很高的例外事項(xiàng)處理，責(zé)成會(huì)計(jì)主管及會(huì)計(jì)高度關(guān)注，相互對(duì)賬稽核，將可能發(fā)生的差錯(cuò)及時(shí)糾正。而如果單位的出納崗位人員多年“不變”，也極易形成無意的差錯(cuò)甚至有意的舞弊，因?yàn)槎嗄瓴蛔儯黾{經(jīng)辦的業(yè)務(wù)幾乎相同，人員也非常熟悉，容易產(chǎn)生麻痹大意；另外，時(shí)間長了，出納也會(huì)發(fā)現(xiàn)一些業(yè)務(wù)流程控制中的薄弱點(diǎn)，若其思想意志不堅(jiān)定，稍有不慎，就會(huì)滑向舞弊犯罪。一些出納貪污挪用公款、一些基建采購人員索賄受賄都與其長期固定在一個(gè)崗位、心存僥幸心理有關(guān)。就像釘子在一個(gè)地方釘?shù)镁昧?，恐?huì)生銹。
（二）提高“事后搶修”效率——及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施
內(nèi)部控制是有成本的，主動(dòng)“事前處置”也是有成本的，內(nèi)部控制只能提供“合理保證”而不是提供百分之百的“保證”。單位不可能面面俱到百分之百防止風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)備承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)控制在5%或多少比例之下，是單位的風(fēng)險(xiǎn)管理策略要確定的。
單位（部門）要處理例外事項(xiàng)、降低或消滅評(píng)估出的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施及時(shí)的“事后搶修”，勢必要由單位（部門）負(fù)責(zé)人親自掛帥，集中單位力量，抽調(diào)人馬應(yīng)急，要消耗資源“補(bǔ)洞”，“亡羊補(bǔ)牢”，成本當(dāng)然比“事前處置”要高。當(dāng)然，能將洞補(bǔ)上、能夠以后不丟羊，也算是好事。
因此，一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制漏洞及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，單位（部門）負(fù)責(zé)人要高度重視，對(duì)例外事項(xiàng)的“事后搶修”要及時(shí)、到位。單位平時(shí)要對(duì)各層級(jí)負(fù)責(zé)人加大例外事項(xiàng)的處理知識(shí)與技能培訓(xùn)，提升內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，一旦風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)，立即采取恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，提高“事后搶修”的效率與效果。
（三）主動(dòng)將例外事項(xiàng)向例行事項(xiàng)轉(zhuǎn)化處理——完善例外及例行事項(xiàng)內(nèi)部控制制度及流程
例外事項(xiàng)處理完畢，要分析總結(jié)其具體情況，若屬于今后會(huì)反復(fù)經(jīng)常發(fā)生的，要將該類例外事項(xiàng)向例行事項(xiàng)轉(zhuǎn)化處理。如：單位針對(duì)連續(xù)出臺(tái)的反腐倡廉、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等的有關(guān)列支規(guī)定，應(yīng)及時(shí)修訂完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度及流程，盡快將例外轉(zhuǎn)化為例行。這樣做，可盡量減少單位以后的例外事項(xiàng)，降低單位的例外事項(xiàng)處理成本，提高管理效率與效果。
預(yù)防、主動(dòng)的“事前處置”是低成本的，而“亡羊補(bǔ)牢”、“事后搶修”是要付出高成本的，教育事業(yè)單位要結(jié)合實(shí)際情況，運(yùn)用例外原則并結(jié)合其他管理控制原則與方法，高度重視內(nèi)部控制的建立與健全，定期梳理（至少每年一次）單位的經(jīng)濟(jì)例外事項(xiàng)并評(píng)估經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，盡量將例外轉(zhuǎn)化為例行，分別建立健全例外事項(xiàng)和例行事項(xiàng)的管理制度與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制與操作流程，積極主動(dòng)“事前處置”，減少“事后搶修”，以達(dá)到“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”（《內(nèi)部控制規(guī)范》第四條）的控制目標(biāo)。
