白玉
財(cái)政部2012年12月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著適應(yīng)我國(guó)企業(yè)、事業(yè)單位在融合國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范體系已經(jīng)基本建成。國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)曾提到：審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹落實(shí)，促進(jìn)被審計(jì)單位完善內(nèi)部控制；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，支持內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員履行內(nèi)控職責(zé)，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好地發(fā)揮職能作用。
高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度建設(shè)是高校基礎(chǔ)管理工作之一，更是提升高校管理水平的重要內(nèi)容。為了推進(jìn)和完善二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度的建立，加強(qiáng)高校內(nèi)涵建設(shè)，促進(jìn)二級(jí)學(xué)院管理工作制度化、規(guī)范化，我們審計(jì)處于2013年5-9月開(kāi)展了對(duì)我校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀的調(diào)研工作。
此次調(diào)研工作，主要是圍繞學(xué)校12個(gè)二級(jí)學(xué)院展開(kāi)，調(diào)研對(duì)象包括：學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員、部分教師、部分輔導(dǎo)員、辦公室負(fù)責(zé)人和教務(wù)人員等5類不同層次、不同崗位的代表，突出了調(diào)研群體的代表性和普遍性。
此次調(diào)研的目的是：通過(guò)對(duì)學(xué)校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀的問(wèn)卷調(diào)查，了解其內(nèi)部控制環(huán)境是否健康，體系是否完善、操作是否可行，運(yùn)行是否有效等。根據(jù)調(diào)研情況，查找出產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出改進(jìn)和完善的建議，發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)對(duì)學(xué)校基層單位內(nèi)部控制制度健全性和有效性的評(píng)價(jià)職能。強(qiáng)有力的內(nèi)部控制制度可以檢查、平衡和牽制浪費(fèi)、濫用職權(quán)等不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為，確保組織運(yùn)行的效率和效果。
此次調(diào)研共發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷131份，回收102份，回收有效問(wèn)卷98份，回收率為74.81 %（表1）。
以下從內(nèi)部控制的環(huán)境，內(nèi)部控制體系健全性、可操作性和執(zhí)行有效性等角度，分析目前的狀況、所存在的問(wèn)題并查找原因，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)思考。
一、現(xiàn)狀分析
（一）內(nèi)部控制環(huán)境分析
內(nèi)部控制環(huán)境是指對(duì)建立、加強(qiáng)或削弱特定政策和程序效率發(fā)生影響的各種因素，它反映了管理當(dāng)局和其他人員對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度、熟悉和行動(dòng)。內(nèi)部控制環(huán)境是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的引擎，也是其他一切要素的核心，決定了其他控制要素能否發(fā)揮作用，是作用于內(nèi)部控制其他要素的基礎(chǔ)。本次對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境的調(diào)研結(jié)果中有97%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為學(xué)院制度建設(shè)總體較好，主要反映在三個(gè)方面：
1．各學(xué)院基本建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制框架基本形成。
2．學(xué)校營(yíng)造的內(nèi)控環(huán)境和氛圍基本健康，主要得益于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視，推進(jìn)了二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度的建設(shè)。
3．學(xué)校內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的介入，起到了宣傳和警示作用，全員思想上對(duì)內(nèi)部控制制度有了基本的印象。
（二）內(nèi)部控制制度健全性分析
內(nèi)部控制制度應(yīng)該涵蓋學(xué)院管理工作的全過(guò)程。從調(diào)研情況分析得出，有59%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為學(xué)院現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度體系一般或不完善，主要表現(xiàn)為：
1．過(guò)于注重教學(xué)管理和科研項(xiàng)目管理制度的建設(shè)，其中有70%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為相關(guān)教學(xué)管理和科研項(xiàng)目管理的制度較多，但與教職工切身利益緊密相關(guān)的，如人事管理方面、教職員工福利方面和學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理方面的內(nèi)部控制制度及規(guī)范相對(duì)缺失。
2．制度建設(shè)不系統(tǒng)且欠科學(xué)，制度較少考慮教學(xué)管理的特殊性，或按一般流程設(shè)置控制點(diǎn)，或者是制度針對(duì)某一項(xiàng)工作而制定，并沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的梳理形成體系。
3．內(nèi)部控制制度內(nèi)容與實(shí)際工作操作之間有差距，制度內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，線條相對(duì)粗放。
（三）內(nèi)部控制制度可操作性分析
從調(diào)研對(duì)象分析，有77%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為現(xiàn)有制度具有可操作性，其中53%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為操作性較強(qiáng)。同時(shí)有反映二級(jí)學(xué)院現(xiàn)有制度在操作層面存在問(wèn)題，主要集中在教學(xué)管理制度和經(jīng)費(fèi)管理制度上。
1．教學(xué)管理制度中關(guān)于對(duì)教師教學(xué)管理的規(guī)定缺乏靈活性，關(guān)鍵控制點(diǎn)的設(shè)計(jì)缺乏人性化。
2．學(xué)校整體層面缺乏系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的教學(xué)管理制度，或有規(guī)定但對(duì)二級(jí)學(xué)院指導(dǎo)性較弱，從而使各二級(jí)學(xué)院對(duì)共性問(wèn)題的約束不盡統(tǒng)一。
3．經(jīng)費(fèi)管理制度集中在可操作性方面的問(wèn)題相對(duì)較多，如由于對(duì)經(jīng)費(fèi)內(nèi)容公開(kāi)程度難以把握，關(guān)鍵控制點(diǎn)往往被忽視，實(shí)際發(fā)生與制度難以對(duì)應(yīng)，不具有實(shí)際操作性。
4．內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不到位、內(nèi)容有脫離實(shí)際的現(xiàn)象，故在執(zhí)行過(guò)程中效果達(dá)不到預(yù)期等。
（四）內(nèi)部控制制度有效性分析
內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效性的合理目標(biāo)是：執(zhí)行的規(guī)定合法，最終的效果顯著有效。在實(shí)際的調(diào)研數(shù)據(jù)中反映出，學(xué)校二級(jí)學(xué)院在內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性方面效果一般，表現(xiàn)突出的是在經(jīng)費(fèi)管理制度、“三重一大”事項(xiàng)及內(nèi)部控制制度監(jiān)督作用方面。
1．關(guān)于學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理方面
從二級(jí)學(xué)院主要經(jīng)費(fèi)管理的調(diào)研數(shù)據(jù)看，有40.56%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為有經(jīng)費(fèi)管理制度，且按制度支出；有17.09%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為有經(jīng)費(fèi)管理制度，基本按制度支出，但執(zhí)行的程度標(biāo)準(zhǔn)不一；有1.79%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為有經(jīng)費(fèi)管理制度，未遵循制度支出；另有40.56%的調(diào)查對(duì)象選擇了沒(méi)有經(jīng)費(fèi)管理制度、支出根據(jù)情況定或不清楚或棄權(quán)，這部分主要是教師（表2）。
2．從二級(jí)學(xué)院“三重一大”事項(xiàng)執(zhí)行狀況看，56%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為總是經(jīng)過(guò)討論；19%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為有些經(jīng)過(guò)討論；1%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為有臨時(shí)動(dòng)議情況；1%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為大額資金每次討論；23%的調(diào)研對(duì)象選擇不清楚，這部分主要是教師（表3）。
3．從設(shè)置監(jiān)督途徑，以保證現(xiàn)有內(nèi)部控制制度有效實(shí)施來(lái)看，30.60%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為設(shè)置，且發(fā)揮作用較好與發(fā)揮作用一般同比例；3.07%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為設(shè)置，但沒(méi)有發(fā)揮作用；28.57%的調(diào)研對(duì)象認(rèn)為沒(méi)有設(shè)置；7.14%的調(diào)研對(duì)象選擇棄權(quán)（表4）。
二、存在問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因
調(diào)研結(jié)果顯示，有50%以上的調(diào)查對(duì)象對(duì)學(xué)院的內(nèi)控制度現(xiàn)狀是肯定的，認(rèn)為二級(jí)學(xué)院基本建立了相應(yīng)的內(nèi)部制度，學(xué)校有重視內(nèi)部控制制度的氛圍。說(shuō)明二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度的環(huán)境基本存在。對(duì)于內(nèi)控制度的可操作性和有效性方面的觀點(diǎn)有不同程度的分化，值得注意的是，具有代表性的教師群體對(duì)這兩個(gè)方面不是很認(rèn)同，一是認(rèn)為處理解決事項(xiàng)有制度，但方法不統(tǒng)一，具有隨意性；二是教師對(duì)調(diào)研事項(xiàng)回答“不知道”、“不清楚”較多，這從一個(gè)側(cè)面反映出，制度的透明度、可操作性、執(zhí)行力還不盡如人意，相關(guān)辦事制度的公開(kāi)性和宣傳力度還存在一定的缺陷。
（一）二級(jí)學(xué)院現(xiàn)有內(nèi)部控制制度可能存在的問(wèn)題
1．內(nèi)部控制制度總體缺乏系統(tǒng)性，不夠完整、不夠規(guī)范，尚未達(dá)到財(cái)政部關(guān)于《事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》的基本要求。根據(jù)調(diào)研及我們前期對(duì)學(xué)校二級(jí)學(xué)院網(wǎng)上公開(kāi)制度的查閱結(jié)果反映出，各二級(jí)學(xué)院注重教學(xué)和科研項(xiàng)目管理制度的建設(shè)，忽視了其他制度的建設(shè)，尤其是與教職工切身利益緊密相關(guān)的制度存在明顯缺失。
2．部分制度可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致執(zhí)行不到位，反映出內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性較低。其產(chǎn)生原因是缺乏具體的操作細(xì)則或操作程序不清晰
3．內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)體系基本缺失。內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)體系是對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效性的檢測(cè)，因此，內(nèi)部控制制度應(yīng)該執(zhí)行哪些評(píng)價(jià)程序，遵循什么樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立哪些內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)，使用什么樣的評(píng)價(jià)形式等問(wèn)題，影響著高校制度建設(shè)和管理效率。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)二級(jí)學(xué)院缺乏保證現(xiàn)有內(nèi)控制度有效執(zhí)行的措施。從調(diào)研結(jié)果看，主要集中在以下兩點(diǎn)：一是有控制但沒(méi)有留下痕跡，使監(jiān)督無(wú)從人手；二是有控制但公開(kāi)的程度不夠，從而無(wú)法做到廣泛的監(jiān)督。
4．二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度公開(kāi)的透明度不夠或流于形式。在16個(gè)調(diào)研問(wèn)題中，超過(guò)20%的調(diào)研對(duì)象選擇不清楚或不知道的題目數(shù)有6個(gè)。說(shuō)明二級(jí)學(xué)院對(duì)內(nèi)部控制制度沒(méi)有廣泛宣傳，對(duì)內(nèi)部控制制度缺乏必要的學(xué)習(xí)，以致很多教學(xué)科研一線人員對(duì)現(xiàn)有制度不甚了解或一無(wú)所知。
（二）原因分析
1．現(xiàn)行學(xué)校管理基本沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理體制，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下如何運(yùn)行，相關(guān)法律規(guī)定有些模糊，且政策、制度配套不全。
2．建立系統(tǒng)完整的內(nèi)部控制制度體系的動(dòng)力不足，缺乏校級(jí)頂層內(nèi)部控制制度框架設(shè)計(jì)。
3．管理者的選用偏重高學(xué)歷，而忽視了勝任管理能力的評(píng)價(jià)，在任用和培養(yǎng)管理干部的程序方面，缺乏階梯型干部實(shí)踐過(guò)程和工作實(shí)效評(píng)價(jià)，使管理者管理水平受限。
4．內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)缺乏以人為本的理念，制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行沒(méi)有體現(xiàn)黨的群眾路線，政策制定未向基層第一線的教職工傾斜。以至于調(diào)查對(duì)象中，出現(xiàn)部分教職工對(duì)現(xiàn)有內(nèi)控制度不清楚或不知道。
5．內(nèi)部控制制度監(jiān)控缺乏力度，較少或缺少內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合的科學(xué)評(píng)價(jià)方法。產(chǎn)生的內(nèi)在原因是：缺乏內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制生存的土壤和環(huán)境，評(píng)價(jià)組織的獨(dú)立性和權(quán)威性沒(méi)有確立起來(lái)。歸結(jié)起來(lái)還是我們的內(nèi)控環(huán)境是否已經(jīng)凈化，內(nèi)控評(píng)價(jià)是否得到有效的執(zhí)行，每一個(gè)管理者是否對(duì)內(nèi)控制度有敬畏感等問(wèn)題沒(méi)有得到有效落實(shí)。
三、健全完善學(xué)校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度體系的思考
黨的十八屆三中全會(huì)把深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革作為當(dāng)前的中心工作，并把事業(yè)單位的深化改制提上議事日程，為高校管理體制的改革和建設(shè)指明了方向，它必將有效提升高校管理的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高校健康可持續(xù)的發(fā)展。
（一）做好學(xué)校整體層面的內(nèi)部制度設(shè)計(jì)。按照財(cái)政部關(guān)于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知，系統(tǒng)、全面地梳理規(guī)范完善高校的內(nèi)部控制制度，使高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)始終處于有效監(jiān)督和規(guī)范操作的良性循環(huán)。
（二）營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。包括教職員工的誠(chéng)實(shí)性和道德觀，管理層的管理理念、組織結(jié)構(gòu)、授權(quán)方式，人力資源政策等。在機(jī)制上創(chuàng)造出寬松和諧的內(nèi)控環(huán)境，在操作層面養(yǎng)成依據(jù)規(guī)章辦事，按照流程運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)權(quán)限審批，建立公開(kāi)、公平、透明的內(nèi)控環(huán)境。主動(dòng)接受教職工內(nèi)部監(jiān)督，明確規(guī)定責(zé)任追究范圍和形式，并與領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，為高校管理的有效運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。
（三）明確崗位職責(zé)。按照市場(chǎng)化的運(yùn)行法則，明確和清晰崗位職責(zé)，增進(jìn)職能部門與學(xué)院之間、學(xué)院和學(xué)校之間、學(xué)院班子和教職工之間的協(xié)調(diào)配合能力，以人為本，切實(shí)關(guān)心教職工的訴求，切實(shí)激發(fā)群眾的主觀能動(dòng)性，提高工作效率，提升教學(xué)成果。
（四）建立、健全高校內(nèi)外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，保證內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效。發(fā)揮好紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)等部門的監(jiān)督控制作用，在抓好內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)、外部評(píng)價(jià)和監(jiān)督，確保內(nèi)部控制制度運(yùn)行有效。全面整合各類管理資源、建立制約與協(xié)調(diào)、科學(xué)與適用的內(nèi)部管理機(jī)制。
（五）通過(guò)完善有效的內(nèi)部牽制制度。構(gòu)建“三權(quán)制衡”長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容的全面性和科學(xué)性；制定和完善二級(jí)學(xué)院“三重一大”制度，把學(xué)院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算及使用制度、人才引進(jìn)流程、績(jī)效工資發(fā)放、職稱評(píng)定上報(bào)、教學(xué)管理等事項(xiàng)，納入二級(jí)學(xué)院“三重一大”的工作內(nèi)容，并采取網(wǎng)上公示等形式實(shí)時(shí)公開(kāi)。規(guī)范“三重一大”事項(xiàng)的議事規(guī)則和決策程序，使之更加民主、科學(xué)。
（六）加強(qiáng)高校文化建設(shè)以夯實(shí)基層內(nèi)控基礎(chǔ)。創(chuàng)造全員參與、強(qiáng)化執(zhí)行、有效控制的內(nèi)部治理環(huán)境，通過(guò)內(nèi)部控制的完善和健全，使之有效運(yùn)行，把習(xí)慣變成制度，把制度養(yǎng)成習(xí)慣，為高校的健康可持續(xù)發(fā)展提供保證。
