近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，意見明確要加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。
記者了解到，目前地方或有債務(wù)在地方債總額中占比較高，但卻沒有在政府財務(wù)報告中進(jìn)行充分披露，而由此引發(fā)的地方債風(fēng)險也亟需進(jìn)一步得到監(jiān)管。
或有債務(wù)占比居高不下
其實，不論是從總量還是從比例上來看，地方或有債務(wù)都已經(jīng)成為地方債風(fēng)險控制的重要“關(guān)節(jié)”。
這樣的結(jié)論也來源于記者對近年來國家審計署的三次大規(guī)模的政府債務(wù)審計結(jié)果的分析。
根據(jù)審計署2013年12月30日公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。
另外，在審計報告中，審計署作出說明：政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)屬于政府或有債務(wù)。據(jù)此計算，地方或有債務(wù)占地方債總額的39%以上。
這個數(shù)字并非孤證。早在2011年審計署公布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中，記者就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時的地方或有債務(wù)占了地方債總額的37%左右。而2013年審計署公布的對36個地方政府本級政府性債務(wù)審計的結(jié)果顯示，或有債務(wù)占比竟高達(dá)52%。
39%、37%、52%……這些數(shù)字更加凸顯了上述意見加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管的必要性。
對此，中南財經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院副教授張瀾告訴記者：“地方債管理中需要關(guān)注的風(fēng)險重點在于或有債務(wù)的部分，因為或有債務(wù)風(fēng)險也是地方債的主要風(fēng)險所在。”現(xiàn)實案例也警示了這一點。
2013年，山東省濟(jì)南市歷城區(qū)城市建設(shè)綜合開發(fā)公司超3500萬元貸款違約，經(jīng)濟(jì)南中院一審判決，濟(jì)南市城市建設(shè)投資有限公司（濟(jì)南市歷城區(qū)住建委下屬的事業(yè)單位）需對其擔(dān)保的1490萬元承擔(dān)連帶責(zé)任。
可以說，在業(yè)內(nèi)的呼吁和財政部等相關(guān)部門的努力下，上述意見的出臺非常及時。
“新規(guī)關(guān)于加強(qiáng)政府或有債務(wù)的監(jiān)管從三個層次進(jìn)行。第一，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。第二，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。第三，地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長助理肖鵬總結(jié)說。
也就是說，新規(guī)實施后，政府舉債只能夠通過發(fā)行債券方式，這也意味著資本市場市政債券代替了原來的融資平臺債。
對此，肖鵬解釋說：“地方政府的或有債務(wù)主要是地方政府對融資平臺公司的債務(wù)提供擔(dān)保而形成的債務(wù)。融資平臺公司是企業(yè)，如果其不會出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險、償債危機(jī)，則債務(wù)不會轉(zhuǎn)嫁到政府身上。而如果其經(jīng)營不 善，出現(xiàn)清償困難，不能到期清償債務(wù)，而債務(wù)由地方政府提供擔(dān)保，那債務(wù)就會轉(zhuǎn)嫁到政府身上，成為政府的或有債務(wù)?！?br />
設(shè)置或有債務(wù)相關(guān)會計科目
地方政府債務(wù)有四種類型，即顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)。“從地方的情況來看，地方政府的顯性或有債務(wù)較多，而顯性的直接債務(wù)規(guī)模相對較小。應(yīng)當(dāng)重視地方政府的或有債務(wù)，但這不等于將其當(dāng)作政府的直接債務(wù)來管理。
混淆不同性質(zhì)的債務(wù)將會人為擴(kuò)大政府債務(wù)風(fēng)險?！睆垶懻f。
新規(guī)所要求的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度有利于對地方政府各種類型的債務(wù)規(guī)模、類型、分年度還款規(guī)模等債務(wù)信息有一個全面了解，從而更好地防范財政風(fēng)險。
另外，據(jù)某國企相關(guān)財務(wù)負(fù)責(zé)人介紹，企業(yè)的或有債務(wù)是指債務(wù)產(chǎn)生的可能性非常大，或者說已經(jīng)產(chǎn)生了，只是金額沒最后確定下來。因此，在企業(yè)財務(wù)報告中，或有債務(wù)需要在附注中進(jìn)行披露。而記者了解到，目前政府財務(wù)報告中卻沒有對或有債務(wù)進(jìn)行披露。
肖鵬介紹說，目前實施的總預(yù)算會計制度仍然是1998年頒布實施的，其中關(guān)于政府或有債務(wù)的核算，并沒有相對應(yīng)的科目。“借入款”科目僅僅反映中央政府發(fā)行國債取得的收入，是政府的顯性債務(wù)。而2014年之前地方政府是無權(quán)發(fā)債的，在地方公共產(chǎn)品提供過程中出現(xiàn)財力不足時，只能通過地方政府提供擔(dān)保、依托地方政府融資平臺來籌集資金，這些就成為地方政府的或有債務(wù)。所以，政府的總預(yù)算會計報表中查找不到任何關(guān)于地方政府或有債務(wù)的負(fù)債信息，財務(wù)報告附注中也沒有對政府或有負(fù)債的任何披露。“政府會計在支撐政府防范財務(wù)風(fēng)險方面，還存在制度上的缺陷。對此，政府會計沒能起到很好的反映和監(jiān)督政府負(fù)債的功能。”因此，肖鵬建議在《財政總預(yù)算會計制度》的修訂中，對或有債務(wù)的會計科目設(shè)置、會計確認(rèn)基礎(chǔ)、會計計量標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確。因為或有債務(wù)的發(fā)生是有前提條件的，是一個概率性事件，對于此類債務(wù)按照什么標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)為當(dāng)期政府的債務(wù)，需要進(jìn)行明確。另外，要通過財務(wù)報告附注的形式，對政府或有債務(wù)的總體情況進(jìn)行反映。
在對或有債務(wù)的預(yù)算管理方面，新規(guī)也明確，或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
“新規(guī)要求把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。
全口徑預(yù)算與會計（含財務(wù)報告）管理不僅僅要求把政府全部收支都納入統(tǒng)一完整的預(yù)算中，還要求在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行總結(jié)評價的決算等預(yù)算運(yùn)行全過程進(jìn)行全方位全口徑的管理。為此，地方政府性債務(wù)需要按預(yù)算管理流程在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中的會計核算以及財務(wù)報告方面構(gòu)建‘三位一體’全口徑預(yù)算管理機(jī)制，這對防止和化解債務(wù)風(fēng)險有著重要意義。”張瀾認(rèn)為。
