隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家對科技的發(fā)展日益重視，對科技項目經(jīng)費（以下簡稱科技經(jīng)費）的投入也日益加大。特別是20世紀(jì)90年代以來，我國研究與實驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費以每年平均15%以上的速度持續(xù)增長，2012 年全年研究與試驗發(fā)展（R馭D）經(jīng)費支出10240 億元，比上年增長17.9豫。然而，在科技經(jīng)費的使用中卻出現(xiàn)了一些極其令人擔(dān)憂的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：預(yù)算不嚴(yán)，違規(guī)提成，截留擠占，浪費嚴(yán)重，挪作他用等。
近年來，雖然國家科技部、財政部及教育部相繼出臺了一系列的關(guān)于科技經(jīng)費使用管理的文件和制度，但上述現(xiàn)象還時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了科技經(jīng)費使用的效果。在此背景下，如何加強對科技經(jīng)費使用的管理與監(jiān)督，提高科技經(jīng)費的使用效率，已成為當(dāng)前面臨的新課題。
一、科技經(jīng)費管理現(xiàn)狀及存在的主要問題
（一）科技項目經(jīng)費預(yù)算編制不夠科學(xué)1.科研人員財務(wù)知識缺乏，財務(wù)人員預(yù)算參與度不夠?？萍柬椖可陥髲牧㈨椀筋A(yù)算編制，常常存在著較大的隨意性。目前項目經(jīng)費的預(yù)算基本上是科研人員自行編制，沒有財務(wù)人員的參與或參與度較低，而科研人員財務(wù)知識相對缺乏，對合同中規(guī)定的預(yù)算科目沒有一定的了解。比如會議費科目，一般科研人員理解為參加各種學(xué)術(shù)活動的費用均為會議費，而財務(wù)制度實際規(guī)定的會議費是指本單位舉辦會議發(fā)生的費用，參加各類學(xué)術(shù)會議的支出只能作為差旅費。另外，由于科研人員承擔(dān)各級別相似性課題較多，一般情況下，一個課題組有7~8 個人員組成，而每個科研人員有1~2 個級別不同科研項目。在這種情況下科研人員很難對每個項目預(yù)算進行準(zhǔn)確編制，一般就作一個大概估算。
2.科技項目行業(yè)的特征影響預(yù)算準(zhǔn)確性?？蒲幸蛴衅涔逃械奶卣?，項目的不確定性和不可預(yù)見性較大，科研人員往往對未來要發(fā)生的事項估計不足，從而導(dǎo)致預(yù)算不準(zhǔn)。比如作為農(nóng)業(yè)科技項目，田間試驗常常存在，但是這部分費用在經(jīng)費預(yù)算時因合同文本未涉及而被忽略，而該費用在整個科研試驗中的支出往往很大，這也是造成預(yù)算不準(zhǔn)確的一大原因之一；自然災(zāi)害造成田間試驗的失敗，重新試驗又將花費大量的人力、財力、物力，同樣也影響預(yù)算的準(zhǔn)確性。同樣，經(jīng)濟科目設(shè)置沒有充分考慮各研究領(lǐng)域的行業(yè)特性?？萍疾?、農(nóng)業(yè)部、其他各部委及省市級的科技合同的文本格式基本上是一致的，沒有根據(jù)各行業(yè)的特性加以區(qū)分。合同的經(jīng)濟科目主要包括材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費等。設(shè)備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費預(yù)算一般不予調(diào)增，而對于農(nóng)業(yè)科研而言，許多試驗在試驗田里完成，在播種季節(jié)要雇用大量的季節(jié)性臨時工來完成試驗工作，在人員工資不斷上漲的時期，勞務(wù)費的支出就很難做出準(zhǔn)確的預(yù)算；各個科研領(lǐng)域都有其自身固有的特性，比如農(nóng)業(yè)科研中傳統(tǒng)育種與分子育種就存在較大的差異，傳統(tǒng)育種主要側(cè)重田間試驗，受播種季節(jié)的影響季節(jié)性用工較多，勞務(wù)費的支出就多；對分子育種而言，除了田間試驗外還需兼顧實驗室研究，在預(yù)算時要多考慮實驗試劑的使用，同樣是育種在編制預(yù)算時側(cè)重就不一樣。因此科技合同文本中預(yù)算科目的單一性，在一定程度上影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性。
（二）科技項目經(jīng)費在預(yù)算執(zhí)行中問題突出
1.科研人員預(yù)算執(zhí)行不重視，項目執(zhí)行中缺乏監(jiān)控預(yù)警。在科技項目經(jīng)費由資助單位匯入科研單位后，財務(wù)人員負(fù)責(zé)通知科研人員，科研人員當(dāng)被告知項目經(jīng)費到位后，就會啟動該項目資金。然而在項目的執(zhí)行過程中，科研人員對經(jīng)費管理存在一個誤區(qū)，認(rèn)為項目經(jīng)費已經(jīng)到賬，就是屬于本課題組的自由資金，在實際執(zhí)行過程中，不顧及項目中各科目間的預(yù)算額度，常常會存在材料支出不足，勞務(wù)費支出超預(yù)算的現(xiàn)象。在整個科技經(jīng)費財務(wù)核算過程中，沒有一套完整的經(jīng)費執(zhí)行的信息平臺，很難及時了解到在整個項目執(zhí)行期間經(jīng)費的支出情況，從而在科技項目執(zhí)行過程中缺乏應(yīng)有監(jiān)控預(yù)警，財務(wù)人員沒法及時向科研人員傳遞項目預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果好壞的程度。
2.科技項目預(yù)算調(diào)整不及時。在科技項目執(zhí)行過程中，實驗條件的變化或經(jīng)濟因素的影響等都會造成項目預(yù)算的變化。在課題總預(yù)算不變的情況下，直接費用中材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，課題組和課題負(fù)責(zé)人根據(jù)實施過程中科研活動的實際需要提出申請，由課題承擔(dān)單位審批，科技部或相關(guān)主管部門在中期財務(wù)檢查或財務(wù)驗收時予以確認(rèn)。設(shè)備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費預(yù)算一般不予調(diào)增，如需調(diào)減可按上述程序調(diào)劑用于課題其他方面支出。間接費用不得調(diào)整。特別是一些第一次獲得項目資助的單位，對于科研管理上的一些程序不清楚、不了解，從而錯過了最佳預(yù)算調(diào)整時間。
3.科研單位對項目執(zhí)行缺少監(jiān)管，違規(guī)、舞弊現(xiàn)象存在。目前科研單位對各課題爭取科研科技經(jīng)費多少較為關(guān)注，而對于整個科技經(jīng)費執(zhí)行的過程及結(jié)果缺少監(jiān)管，即使有也存在走過場的現(xiàn)象。2007 年7 月，山東省2006年度審計報告公布，在對高校科研經(jīng)費使用情況的審計中發(fā)現(xiàn)，直接用于課題研究的費用開支僅占40.5%，而管理費用、人員經(jīng)費等開支占近6 成。2012年12月28日，教育部專門召開視頻會議，強調(diào)加強科研經(jīng)費管理。會上，通報了6 起科研經(jīng)費貪污案件，其中浙江大學(xué)陳英旭案是這6 起案件之一。2013 年3月19日，杭州市中級人民法院開庭審理了陳英旭涉嫌貪污案，杭州市人民檢察院指控：陳英旭授意其博士生陸續(xù)以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將1022.6646 萬元專項科研經(jīng)費套取或者變現(xiàn)非法占為己有。這些違規(guī)和舞弊現(xiàn)象的存在，主要是科技經(jīng)費缺乏有效監(jiān)管，單位內(nèi)部控制不夠健全，以及科研人員科研道德缺乏等原因造成的。
二、加強科技經(jīng)費管理的主要對策
（一）提高科技項目預(yù)算的準(zhǔn)確性，財務(wù)部門積極參與預(yù)算編制
1.設(shè)立預(yù)算管理委員會，加強對科技經(jīng)費預(yù)算審核。預(yù)算管理委員會由科研職能部門、財務(wù)部門、相關(guān)科研專家等組成，主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制的審核、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考評?？蒲腥藛T申報科研項目，其所編制的項目預(yù)算必須由預(yù)算管理委員會來進行審核，對預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、合理性、合規(guī)性進行審核，根據(jù)項目申報研究的內(nèi)容，對于不必要及不合理的支出進行及時核減，科研專家認(rèn)為必需的支出少編或漏編應(yīng)及時調(diào)增或追加，財務(wù)專家對預(yù)算科目歸屬的準(zhǔn)確性進行審核。
2.財務(wù)人員積極參與預(yù)算編制，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。為了提高科技預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，財務(wù)人員必須在科技項目預(yù)算中全程參與，對于科研人員來說，項目中列出的預(yù)算項目名稱是財務(wù)語言，其并不十分了解，如合同規(guī)定的材料費，沒有財務(wù)知識的人員，不可能將運送材料的運輸費編入材料，可能歸入交通費；又比如參加外單位的會務(wù)費支出，可能就歸入會議費，而財務(wù)上應(yīng)列入差旅費等。對于一個科技項目申報者而言，申報一個項目具體要做哪些事，在項目合同書中基本上已寫明，在這個項目執(zhí)行過程中要花多少材料費、水電費、臨工費，要進行出差調(diào)研幾次等基本上可根據(jù)以前執(zhí)行過的項目進行參考，對于經(jīng)費支出基本上能夠掌握，盡量做到細(xì)化預(yù)算。財務(wù)人員將科研人員提供的信息變?yōu)樨攧?wù)語言進行編制預(yù)算，這樣的預(yù)算既準(zhǔn)確又合理，又便于財務(wù)人員掌握，在項目執(zhí)行時更加便于管理，從而也提高了項目執(zhí)行的準(zhǔn)確性。
（二）提高科技項目執(zhí)行的有效性
1.加強科研人員與財務(wù)人員及時有效的溝通，建立預(yù)算執(zhí)行過程的信息化管理。當(dāng)科技項目經(jīng)費到賬后，科研人員應(yīng)第一時間將項目合同書遞交財務(wù)部門，財務(wù)部門根據(jù)科研人員所提供的科研合同，對科研項目執(zhí)行情況實行信息化管理。為了實現(xiàn)項目執(zhí)行的實時監(jiān)控，財務(wù)部門應(yīng)建立科技項目核算小組，專門負(fù)責(zé)科技項目的核算，及時將項目的支出錄入計算機信息系統(tǒng)，科研人員通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)及時了解到項目的具體執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行調(diào)整；對于成員較多的課題組，建議設(shè)一名專職科技經(jīng)費執(zhí)行管理員，該管理員主要負(fù)責(zé)本課題組所有科技項目的執(zhí)行情況管理，負(fù)責(zé)直接與財務(wù)部門溝通，并向項目負(fù)責(zé)人及時反饋項目預(yù)算執(zhí)行情況。
2.加強對科研單位科技經(jīng)費管理的績效考評?？萍柬椖客旯ず螅M織專家對科研項目進行結(jié)題驗收。所驗收的內(nèi)容應(yīng)該包括科研項目任務(wù)的完成情況、科研所取得的成果、科技經(jīng)費的使用情況等。在通常情況下，各科研單位所聘請的專家基本上是與該科技項目所研究的領(lǐng)域相似的科研專家。這些科研專家只對整個科技項目所完成科研任務(wù)及科研所取得的成果進行評價，主要考慮該科技項目科研任務(wù)完成如何，取得哪些科研成果，通過該研究發(fā)表了多少學(xué)術(shù)論文等，而對經(jīng)費的執(zhí)行一般很難作出較準(zhǔn)確的評價；即使有財務(wù)專家參加，但由于其對科技項目不了解，對經(jīng)費的使用也只是從科技項目決算報告中作一些了解，因此基本上也無法對經(jīng)費的使用合理性作出判斷，況且這些科研專家和財務(wù)專家基本上都是由科研項目負(fù)責(zé)人自行聘請，缺乏一定的獨立性。因此有必要在對科技項目結(jié)題驗收時，對科研單位科技經(jīng)費管理進行績效評價，科技經(jīng)費管理可以從科技經(jīng)費預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督、預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果等四方面進行評價。由預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)進行評價，首先看科技經(jīng)費預(yù)算得合不合理，科技經(jīng)費實施階段對科技經(jīng)費的執(zhí)行合不合規(guī)，預(yù)算監(jiān)督到不到位；其次對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算的差異進行分析比較；最后對整個科技項目的預(yù)算執(zhí)行進行總體評價，可分為：不合格、合格、良、優(yōu)四個等級，評價結(jié)果可作為下次科技項目申請資格的依據(jù)。
（三）加強對科技經(jīng)費的監(jiān)管，有效防止違規(guī)、舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生
1.成立科技經(jīng)費監(jiān)管部門，加強科技經(jīng)費管理?？蒲袉挝豢沙闪ｉT的科技經(jīng)費監(jiān)管部門，主要負(fù)責(zé)科技經(jīng)費從科技項目立項、執(zhí)行、項目結(jié)題全過程監(jiān)控。該部門不定期地對正在實施的項目進行財務(wù)檢查，對50 萬元以上的項目重點監(jiān)控。財務(wù)檢查應(yīng)避免走過場現(xiàn)象，當(dāng)抽查到某個科技項目時，科研人員必須積極配合，檢查人員必須做到認(rèn)真、仔細(xì)、到位，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。像浙大案例，如果當(dāng)時及時發(fā)現(xiàn)其開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目，進行阻止，也就不會發(fā)生違規(guī)、舞弊現(xiàn)象。
2.加強單位內(nèi)部控制制度建設(shè)。對科研單位而言，內(nèi)部控制制度建設(shè)相對較薄弱，在科技經(jīng)費的管理中，加強科研單位的內(nèi)部控制建設(shè)尤為重要。對科技活動而言，主要的風(fēng)險在于科技經(jīng)費的執(zhí)行過程，科技經(jīng)費的支出從預(yù)算看是否符合項目合同預(yù)算，從財務(wù)上主要把握住經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否真實、合規(guī)、合法。特別要加強對外撥經(jīng)費的監(jiān)督，課題組應(yīng)當(dāng)及時按預(yù)算核撥課題合作單位經(jīng)費，不得層層轉(zhuǎn)撥、變相轉(zhuǎn)撥經(jīng)費。規(guī)范財務(wù)報銷流程，經(jīng)費使用必須由經(jīng)辦人、項目負(fù)責(zé)人和單位分管領(lǐng)導(dǎo)簽字,財務(wù)審核確認(rèn)后方可辦理；開支的范圍和數(shù)額由項目負(fù)責(zé)人按項目經(jīng)費預(yù)算掌握使用，設(shè)備采購嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于政府采購、招投標(biāo)、資產(chǎn)管理等的規(guī)定。大額的支出必須由單位領(lǐng)導(dǎo)集體商量決定。在支出環(huán)節(jié)財務(wù)人員必須從嚴(yán)把關(guān)，嚴(yán)格遵守財務(wù)報銷制度，特別要關(guān)注勞務(wù)費和專家咨詢費支出，必須提供勞務(wù)者或?qū)＜业纳矸葑C復(fù)印件并以銀行形式打入對方銀行卡；所有支出盡量避免現(xiàn)金支出，特殊情況下要以現(xiàn)金支出的，需填寫現(xiàn)金支出情況說明書方能報銷現(xiàn)金。
3.加強科研人員的職業(yè)道德教育，提高科研人員職業(yè)道德修養(yǎng)?？蒲腥藛T往往存在這樣的一個誤區(qū)：“科技經(jīng)費是我辛辛苦苦爭取來的，我想怎么花，就怎么花”。因此有必要對廣大科技人員進行職業(yè)道德教育，由單位紀(jì)檢監(jiān)察室負(fù)責(zé)，對新進入科研單位的人員進行職業(yè)道德培訓(xùn)，并普及一些科研中碰到的法律法規(guī)知識。將近年來的科技項目經(jīng)費使用中存在的違規(guī)、舞弊等問題向廣大科研人員進行宣傳，及時向各位科技人員敲警鐘，時刻提高警惕。作者王賽月樓慧娟王潔 單位浙江省農(nóng)科院
