黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。2014年《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“今后將加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式”。正確認(rèn)識(shí)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購(gòu)買水利公共服務(wù)工作，這是貫徹十八屆三中全會(huì)精神，全面深化改革的重要任務(wù)，也是執(zhí)行水利改革發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)水行政主管部門職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。
一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵
政府購(gòu)買是在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷地位引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把市場(chǎng)管理手段、方法、技術(shù)等引入公共服務(wù)之中，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開，政府依靠市場(chǎng)和非營(yíng)利組織進(jìn)行生產(chǎn)，通過(guò)購(gòu)買的方式間接地向公眾提供公共服務(wù)。政府的職責(zé)在于確定購(gòu)買公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、選擇公共服務(wù)承辦方（出售方）、監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程、評(píng)估公共服務(wù)的效果。
二、政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的主要模式
政府購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)前提條件是政府和生產(chǎn)者雙方是獨(dú)立的主體，本質(zhì)上是以契約形式來(lái)確定服務(wù)關(guān)系；此外，還應(yīng)具備公平和競(jìng)爭(zhēng)的程序、明確的責(zé)任和目標(biāo)以及第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)。根據(jù)是否具有獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的模式主要有三種：
1.依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式
指政府與生產(chǎn)者之間具有依賴關(guān)系，購(gòu)買任務(wù)是由政府委派給承接者。
2.獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式
指購(gòu)買雙方之間是獨(dú)立關(guān)系。社會(huì)組織不是由購(gòu)買服務(wù)的政府部門為了購(gòu)買事項(xiàng)而成立，而在發(fā)生購(gòu)買公共服務(wù)行為之前，該社會(huì)組織就已經(jīng)存在。
3.獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式
指政府與生產(chǎn)者之間是獨(dú)立的關(guān)系，不存在人、財(cái)、物等方面的依賴關(guān)系。
三、政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的主要領(lǐng)域
政府購(gòu)買水利公共服務(wù)，主要是對(duì)適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的水利公共服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)；逐步推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購(gòu)買，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。具體來(lái)講主要包括：
1.鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與工程運(yùn)行管理
主要是各類水利基礎(chǔ)設(shè)施提供的供水、排水、抗旱、除澇等服務(wù)。水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，可以鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，政府購(gòu)買。對(duì)于合適的新建工程，可以在總結(jié)“代建制”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公平公開的方式選擇合適的法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)，政府以付費(fèi)的方式補(bǔ)償投資和運(yùn)行成本。對(duì)于合適的已建工程，在繼續(xù)推進(jìn)水利工程管養(yǎng)分離的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新水利工程運(yùn)行維護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)公平公開的方式選擇合適的法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，政府以付費(fèi)方式補(bǔ)償運(yùn)行成本。
2.吸收社會(huì)力量參與水利公共信息等技術(shù)服務(wù)
一方面水利公共信息公開發(fā)布必須由政府依法獨(dú)立承擔(dān)，另一方面在水利公共信息的收集、整理、生產(chǎn)、應(yīng)用等環(huán)節(jié)，可以廣泛吸收社會(huì)力量參與完成。選擇部分既適合社會(huì)力量參與、也需社會(huì)力量協(xié)助完成的水利公共信息采集傳輸、技術(shù)處理、傳播服務(wù)等內(nèi)容，鼓勵(lì)社會(huì)力量獨(dú)立承擔(dān)或合作完成水利公共信息服務(wù)的各環(huán)節(jié)工作任務(wù)，集合社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等各方社會(huì)力量具有的不同專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高水利公共信息服務(wù)不同工作環(huán)節(jié)的效率和質(zhì)量，整體提升水利公共信息服務(wù)的能力和水平。
3.動(dòng)員社會(huì)力量有序參與水利公共政策制定各環(huán)節(jié)工作
一方面水利公共政策必須強(qiáng)化政府主導(dǎo)地位，真正體現(xiàn)公共利益，另一方面水利公共政策制定面臨相關(guān)利益群體日益多元、利益訴求日益多樣、社會(huì)心態(tài)日益復(fù)雜的形勢(shì)，積極動(dòng)員社會(huì)力量有序參與水利公共政策的調(diào)查、提議、咨詢、討論、評(píng)估等環(huán)節(jié)，是堅(jiān)持民生水利理念，建立社會(huì)參與機(jī)制的重要體現(xiàn)?？梢猿浞职l(fā)揮社會(huì)力量自身的親民性，增強(qiáng)水利公共政策的民意基礎(chǔ)。此外，通過(guò)社會(huì)力量促進(jìn)部分社會(huì)公共問(wèn)題由公眾議程進(jìn)入政府議程，并為政府提供合理、可行的水利公共政策制定方案，可以加快公共政策的合法化進(jìn)程，也將大幅度提高水利公共政策的執(zhí)行效率。
4.引導(dǎo)社會(huì)力量參與維護(hù)水利公共秩序各方面工作
在水事矛盾、涉水公共事件的法律咨詢、損害評(píng)鑒、事件評(píng)估等工作中，應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量主動(dòng)參與。當(dāng)水事矛盾、涉水公共事件突發(fā)后，政府可以立即啟動(dòng)并授權(quán)給相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)鑒定檢測(cè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織對(duì)涉水公共事件涉及的損害范圍、事件等級(jí)、發(fā)展趨勢(shì)等情況進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)和鑒定，并出具法定檢測(cè)鑒定意見(jiàn)作為解決事件的依據(jù)，而不是政府自己來(lái)組織調(diào)查組和進(jìn)行檢測(cè)鑒定，要發(fā)揮社會(huì)力量具有的獨(dú)立性和中立性，提升政府的公信力和透明度。此外，吸收社會(huì)力量參與維護(hù)水利公共秩序，可以促進(jìn)水利公共秩序維護(hù)由政府強(qiáng)制管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯側(cè)岵?jì)的約束管理。
四、完善政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的政策建議
按照全面深化改革，完善政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的政策指導(dǎo)意見(jiàn)，要妥善處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，大力培育水利公共服務(wù)市場(chǎng)主體，強(qiáng)化市場(chǎng)秩序監(jiān)督考核，建立起科學(xué)規(guī)范、高效有序的政府購(gòu)買水利服務(wù)新機(jī)制，不斷提高水利公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾受益的水利公共服務(wù)發(fā)展新格局。
（一）明確政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的職責(zé)
在政府購(gòu)買水利公共服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分中央和地方的職責(zé)。從理論上講，中央除購(gòu)買具有全國(guó)性質(zhì)的水利公共服務(wù)外，還具有制定法律制度和轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。而地方政府負(fù)責(zé)購(gòu)買具有地方性質(zhì)的水利公共服務(wù)。
中央政府在水利公共服務(wù)購(gòu)買中的責(zé)任主要包括:1.制定規(guī)則、規(guī)范流程。制定相關(guān)的法律法規(guī)，健全相關(guān)制度，對(duì)政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)法律法規(guī)設(shè)立一些基本原則和標(biāo)準(zhǔn)；制訂鼓勵(lì)和支持購(gòu)買水利公共服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠政策。2.明確中央政府的購(gòu)買范圍。主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的水利公共服務(wù)的購(gòu)買。3.有選擇的進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。鑒于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)力的失衡，支持政府購(gòu)買公共服務(wù)在中西部等落后地區(qū)實(shí)施。
地方政府的主要責(zé)任是:1.組織實(shí)施購(gòu)買地方性質(zhì)的水利公共服務(wù)。在充分了解中央制定的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身區(qū)域的特點(diǎn)，出臺(tái)地方實(shí)施政府購(gòu)買的指導(dǎo)性意見(jiàn)，制定購(gòu)買水利公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，逐步推進(jìn)，并確定當(dāng)年購(gòu)買水利公共服務(wù)的種類、數(shù)量等。2.監(jiān)督管理地方水利公共服務(wù)的生產(chǎn)者，督促其生產(chǎn)高質(zhì)量的公共服務(wù)。
（二）明確清晰政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的基本流程
政府向社會(huì)力量購(gòu)買水利公共服，要明確政府向社會(huì)購(gòu)買水利公共服務(wù)的操作流程，規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)行為：1.深入研究政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的內(nèi)容，準(zhǔn)確界定水利公共服務(wù)領(lǐng)域。涉及政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的事項(xiàng)，如供水排水，抗旱除澇，信息采集、加工，工程運(yùn)行維護(hù)，滅害評(píng)估評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，可逐漸放開，采取政府購(gòu)買的方式。但是，還需要深入研究哪類工程、哪類信息、哪類服務(wù)適合由社會(huì)生產(chǎn)、政府購(gòu)買。2.上報(bào)預(yù)算和下?lián)苜Y金。將政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的資金納入公共財(cái)政預(yù)算體制，在確定了公共服務(wù)的購(gòu)買范圍后，應(yīng)該做出預(yù)算，并上報(bào)財(cái)政部門。政府財(cái)政部門審查和批準(zhǔn)公共部門上報(bào)的預(yù)算，并下發(fā)到該部門。3.公共部門公布購(gòu)買價(jià)格，發(fā)布購(gòu)買信息。將政府所需購(gòu)買的公共服務(wù)事項(xiàng)，購(gòu)買價(jià)格、具體達(dá)到的目標(biāo)以及對(duì)供應(yīng)方的資質(zhì)要求等信息向全社會(huì)公布，發(fā)布購(gòu)買信息。4.建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。公共部門只要發(fā)布購(gòu)買信息，明確購(gòu)買公共服務(wù)這一事項(xiàng)，就要建立監(jiān)督機(jī)制。改變以往的事后監(jiān)督，從實(shí)施招標(biāo)確定供應(yīng)商開始，到完成任務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的購(gòu)買全過(guò)程都要置于監(jiān)督之下。對(duì)競(jìng)標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，防止部分官員在招標(biāo)過(guò)程的變相尋租行為，對(duì)承包方監(jiān)督，督促其提供高質(zhì)量的服務(wù)。5.收集供應(yīng)商信息，確定購(gòu)買方式。對(duì)于前來(lái)申報(bào)的營(yíng)利組織和社會(huì)組織，先要對(duì)其進(jìn)行資格審核，看資質(zhì)是否達(dá)到完成此次項(xiàng)目的要求，凡能力過(guò)關(guān)的組織均可以參加競(jìng)標(biāo)，不得以各種理由阻攔。在這一過(guò)程中，因?yàn)槲覈?guó)購(gòu)買公共服務(wù)尚處于起步階段，很多環(huán)境還不成熟，有時(shí)候需要結(jié)合實(shí)際情況選擇購(gòu)買方式。6.確定服務(wù)供應(yīng)方，簽訂購(gòu)買合同。在雙方充分相互了解、信任和協(xié)商交流的基礎(chǔ)上簽訂合同，內(nèi)容應(yīng)包括:明確的雙方權(quán)利義務(wù)、資金支付方式、爭(zhēng)議解決機(jī)制等。7.建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在公共服務(wù)項(xiàng)目完成時(shí)一定要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。要構(gòu)建專業(yè)化的評(píng)估機(jī)制，一是制定可操作性強(qiáng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同公共服務(wù)類型的特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分類分級(jí)。二是吸納專家學(xué)者參與評(píng)估，提高評(píng)估的專業(yè)化水平。三要推進(jìn)社會(huì)參與，建立公眾參與評(píng)價(jià)的平臺(tái)，使之制度化。最后，評(píng)估要以客觀事實(shí)為依據(jù)，注重日常定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合。8.公開政府購(gòu)買公共服務(wù)信息。在國(guó)家指定的媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上披露、公開政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息，除涉及商業(yè)秘密之外的接受公眾監(jiān)督一切信息。
（三）完善政府購(gòu)買水利公共服務(wù)相關(guān)制度
1.健全供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。使供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)具體化，對(duì)不同的政府購(gòu)買活動(dòng)中供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并且建立供應(yīng)商資源庫(kù)，在指定的媒體網(wǎng)絡(luò)上使用國(guó)家統(tǒng)一的供應(yīng)商名錄，凡是國(guó)家準(zhǔn)入并且存在于供應(yīng)商名錄里的社會(huì)組織與營(yíng)利組織一樣，可在全國(guó)范圍內(nèi)參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的競(jìng)標(biāo)資格。
2.資金納入公共財(cái)政預(yù)算體制。將政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體制，確保政府購(gòu)買公共服務(wù)資金來(lái)源的穩(wěn)定性和持續(xù)性。
3.建立多元專業(yè)監(jiān)督機(jī)制。政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程離不開監(jiān)督，公共服務(wù)可以外包，但是責(zé)任不能外包，甚至需要比以往加強(qiáng)監(jiān)督，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督包括財(cái)政部門對(duì)資金使用效率的監(jiān)督和購(gòu)買公共服務(wù)的公共部門對(duì)公共服務(wù)完成情況的監(jiān)督。外部監(jiān)督的監(jiān)督主體首先是社會(huì)公眾和媒體進(jìn)行監(jiān)督，其次是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督。
4.完善績(jī)效評(píng)估制度。首先，建立效率評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率，通過(guò)衡量一定金額購(gòu)買的公共服務(wù)量或者一定的公共服務(wù)數(shù)量所使用的財(cái)政金額，來(lái)判斷政府購(gòu)買公共服務(wù)是否有效率。其次，建立效果評(píng)價(jià)體系，顯示公共服務(wù)的受益者是否滿意。讓公眾參與到購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)中，通過(guò)公眾滿意度來(lái)測(cè)量政府購(gòu)買公共服務(wù)效果，將公眾滿意作為衡量公共服務(wù)效果的核心要素。
5.建立信息公開制度。應(yīng)該建立完善的信息公開披露制度，使得政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息公開化、經(jīng)?；?、制度化，為供應(yīng)商營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。在特定或國(guó)家指定媒體網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中除涉及商業(yè)秘密以外的購(gòu)買項(xiàng)目，程序性文件，購(gòu)買結(jié)果等信息進(jìn)行公開，接受公眾的監(jiān)督。
（四）培育水利公共服務(wù)供給的社會(huì)主體，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境
政府要加大對(duì)水利公共服務(wù)供給的社會(huì)主體的扶持力度，這是解決水利公共服務(wù)“向誰(shuí)購(gòu)買”的重要保障。首先，政府要加大培育社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為水利公共服務(wù)的承擔(dān)主體。目前，政府要加大對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政資金和政策的支持；要培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性，擺脫社會(huì)組織對(duì)政府的依賴；要培育良好的市場(chǎng)環(huán)境，為社會(huì)組織的發(fā)展提供豐富的土壤；要努力培養(yǎng)社會(huì)組織的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，擺脫等、靠、要的思維惰性。其次，政府要打破限制社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。政府不能干涉社會(huì)組織的具體事務(wù)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，要采用競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，利用市場(chǎng)的力量，政府在公開、公平、公正的原則上進(jìn)行水利公共服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)，各類社會(huì)組織在平等競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。
