劉世堅(jiān) 黃 山 蔡咖娣
根據(jù)目前可以公開獲得的信息統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，國(guó)內(nèi)各省市已經(jīng)正式出臺(tái)的PPP新規(guī)（下稱“地方PPP新規(guī)”）如下：
福建?。骸陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，福建省人民政府2014年9月6日發(fā)布。
河南省：《河南省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，河南省人民政府2014年11月27日發(fā)布。
江西?。骸督魇∪嗣裾P(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的意見》，江西省人民政府2014年11月27日發(fā)布。
山東?。骸蛾P(guān)于做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推薦工作的通知》，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省財(cái)政廳2014年12月3日聯(lián)合印發(fā)。
河北省：《河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見》，河北省人民政府2014年12月17日發(fā)布。
湖南省：《湖南省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，湖南省財(cái)政廳2014年12月19日發(fā)布。
四川?。骸端拇ㄊ 罢c社會(huì)資本合作”項(xiàng)目管理辦法（試行）》、《四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的通知》，四川省財(cái)政廳2014年12月22日發(fā)布。
安徽?。骸栋不帐〕鞘谢A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP操作指南》，安徽省住建廳，2014年9月發(fā)布；《安徽省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的意見》，安徽省財(cái)政廳2014年12月發(fā)布。
江蘇?。骸督K省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》，江蘇省財(cái)政廳2014年12月發(fā)布。
浙江?。骸蛾P(guān)于切實(shí)做好鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)示范項(xiàng)目工作的通知》，浙江省人民政府辦公廳2014年12月發(fā)布。
昆明市：《昆明市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)的實(shí)施意見》，昆明市人民政府2014年11月發(fā)布。
青島市：《青島市發(fā)改委關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項(xiàng)目的實(shí)施方案》，青島市發(fā)改委2014年12月27日發(fā)布。
主要看點(diǎn)
前述地方PPP新規(guī)對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式的基本理念和原則的認(rèn)識(shí)還是比較統(tǒng)一的，即以政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及合理回報(bào)為基礎(chǔ)，在評(píng)估階段強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇、物有所值，實(shí)施階段則注重績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開和契約精神。具體而言，只要抓住以下幾個(gè)主要看點(diǎn)，這些地方PPP新規(guī)的主要內(nèi)容基本可以一覽無余。
發(fā)布單位。地方PPP新規(guī)當(dāng)中有5個(gè)由省級(jí)人民政府發(fā)布，另有5個(gè)由省財(cái)政廳（或與住建廳聯(lián)合）發(fā)布，還有2個(gè)由市政府或市發(fā)改委發(fā)布。除了從互聯(lián)網(wǎng)上尚不能獲得其完整內(nèi)容的幾個(gè)地方（江西、浙江、安徽、昆明）文件之外，幾個(gè)由省級(jí)人民政府（福建、河南、河北）發(fā)布的PPP新規(guī)，均明確提及特許經(jīng)營(yíng)和/或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，而其它文件則對(duì)此采取回避態(tài)度。這個(gè)差異雖然并不明顯，初看起來似乎也不是那么要緊，但其實(shí)不然，并將直接關(guān)系到各地PPP項(xiàng)目今后的具體實(shí)施與落地。
政策依據(jù)。凡是由省級(jí)人民政府發(fā)布的PPP新規(guī)（如河南、河北、福建，下稱“省政府文件”），其政策依據(jù)均包括中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的精神，或同時(shí)援引《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱“國(guó)發(fā)43號(hào)文”）。而凡是由省財(cái)政廳發(fā)布的規(guī)定（如江蘇、湖南、四川，下稱“財(cái)政廳文件”），則主要以國(guó)發(fā)43號(hào)文和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（下稱“財(cái)金76號(hào)文”）為依據(jù)，也有同時(shí)援引財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（下稱“財(cái)金113號(hào)文”）的文件（如四川）。
無一例外的是，地方PPP新規(guī)均未提及《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》（下稱“國(guó)發(fā)60號(hào)文”），以及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（下稱“發(fā)改2724號(hào)文”）。結(jié)合各地新規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程及組織等內(nèi)容的規(guī)定來看，其目的似乎在于為PPP項(xiàng)目的發(fā)起、審批及實(shí)施另辟蹊徑，使之以有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目審批的模式進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。如果確實(shí)如此，則仍然面臨一個(gè)與現(xiàn)有項(xiàng)目審批制度相抵觸的問題，實(shí)際效果如何，仍有待觀察。
項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備。在項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，地方PPP新規(guī)都明確要求建立項(xiàng)目庫(kù)或項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，并規(guī)定必須進(jìn)行項(xiàng)目的前期論證或評(píng)估論證，不同之處在于項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立主體，以及項(xiàng)目評(píng)估論證方式。省政府文件下的項(xiàng)目庫(kù)設(shè)立主體為各級(jí)政府，而財(cái)政廳文件則為省財(cái)政廳或PPP中心（江蘇）。財(cái)政廳文件均強(qiáng)調(diào)適用“物有所值”評(píng)價(jià)方法，并開展財(cái)政承受能力論證，省政府文件則沒有規(guī)定特定的評(píng)價(jià)方法，而是強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目“資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析”。
在項(xiàng)目實(shí)施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）規(guī)定由授權(quán)組織實(shí)施單位制定PPP實(shí)施方案，并擬定特許經(jīng)營(yíng)草案，經(jīng)詢發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、價(jià)格等部門意見后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；而財(cái)政廳文件對(duì)此則無特別細(xì)化的規(guī)定，僅提及實(shí)施方案應(yīng)由同級(jí)政府批準(zhǔn)并報(bào)財(cái)政部門（四川、江蘇），且均未提及特許經(jīng)營(yíng)草案。
此外，四川、江蘇兩地的財(cái)政廳文件明確允許社會(huì)資本推薦或發(fā)起PPP項(xiàng)目，對(duì)財(cái)金113號(hào)文下相關(guān)規(guī)定作出了正面響應(yīng)。
項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)。地方PPP新規(guī)基本上都將《政府采購(gòu)法》作為PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)投資人時(shí)必須遵循的法規(guī)，僅有福建省的文件提到《招標(biāo)投標(biāo)法》。河南、福建、安徽等省只規(guī)定了“招標(biāo)”一種方式，而湖南省則放寬至“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)等政府采購(gòu)方式”，四川、江蘇兩省僅要求“公開、公平、規(guī)范”地進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)。
項(xiàng)目協(xié)議。在項(xiàng)目協(xié)議結(jié)構(gòu)方面，各省體現(xiàn)出不同思路。福建、河北兩省規(guī)定由政府授權(quán)的投資主體與PPP項(xiàng)目的其他參與方簽訂PPP“項(xiàng)目合作協(xié)議”，設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，并由該公司與政府或有權(quán)主管部門簽訂“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。同時(shí)，項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。
河南、四川、江蘇等省規(guī)定由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或各級(jí)政府（河南）與社會(huì)資本方簽訂“項(xiàng)目合同”，江蘇省還進(jìn)一步規(guī)定，在PPP項(xiàng)目公司設(shè)立之后，該公司應(yīng)“與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或簽署承繼PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同”。
湖南、河南兩地還提出要制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目合同文本。
項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)管層面，地方PPP新規(guī)均強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門應(yīng)從政府監(jiān)管和履約等方面發(fā)揮作用，并為項(xiàng)目提供必要的資金或政策支持，同時(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。湖南、江蘇兩地還專門強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司向PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)控工作。
為此，部分省份已經(jīng)設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，比如河北省推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式領(lǐng)導(dǎo)小組、河南省政府和社會(huì)資本合作模式推廣運(yùn)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、湖南省政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，其辦公地點(diǎn)都設(shè)在省財(cái)政部門。
優(yōu)惠政策。河南、湖南、江蘇等省PPP新規(guī)均直接參考財(cái)金76號(hào)文，提出“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定”，“從‘補(bǔ)建設(shè)’向‘補(bǔ)運(yùn)營(yíng)’逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮”。其他省份（河北、福建、四川）的文件盡管沒有直接依照上述文字，但也不同程度體現(xiàn)了“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的思路，并強(qiáng)調(diào)要給PPP項(xiàng)目融資提供支持。
相比之下，四川省財(cái)政廳在PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策方面給出的干貨最多，與國(guó)發(fā)43號(hào)文、國(guó)發(fā)60號(hào)文及財(cái)金76號(hào)文的精神比較吻合，并對(duì)業(yè)界關(guān)注的PPP的Public（政府）一端如何實(shí)質(zhì)性參與PPP項(xiàng)目的問題提出了相對(duì)具體的初步答案，未來很有可能被國(guó)內(nèi)其他省市所借鑒。
小結(jié)
總的來看，地方PPP新規(guī)大都源于國(guó)發(fā)43號(hào)文和財(cái)金76號(hào)文，其關(guān)注的焦點(diǎn)也主要在于地方債務(wù)管理和預(yù)算制度改良，而對(duì)國(guó)發(fā)60號(hào)文大力倡導(dǎo)的投融資機(jī)制改革與創(chuàng)新的呼應(yīng)明顯不足（福建、四川、江西、青島等地略好）。對(duì)于PPP項(xiàng)目的遴選、實(shí)施、監(jiān)管和政策支持等事項(xiàng)，受益于過去近二十年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委近期發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)意見，地方PPP新規(guī)均體現(xiàn)出較為系統(tǒng)的思路，但對(duì)于不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目的回報(bào)模式及退出機(jī)制則考慮欠周，或避而不談。對(duì)一些已在大量項(xiàng)目實(shí)踐當(dāng)中暴露出來的重大問題（如法律沖突、融資方式、環(huán)境成本付費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等），大部分地方PPP新規(guī)（四川、青島除外）也未能提出切實(shí)可行的解決思路或方案，甚至沒有為之預(yù)留出必要的通道。
資本的本性在于逐利，政府則需要考慮社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡。為了吸引社會(huì)資本更加廣泛地參與各地PPP項(xiàng)目（特別是那些收益無法覆蓋成本的項(xiàng)目）的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并確保項(xiàng)目質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和項(xiàng)目受眾三方共贏的局面，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革顯然已經(jīng)不堪大任。作為此輪PPP模式推廣的切入點(diǎn)之一，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解和預(yù)防自然有其不可替代的作用，但是如果將其作為PPP模式推廣和實(shí)施的終極目標(biāo)，并以之為中心進(jìn)行相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，則恐有差之毫厘，謬以千里之憂。
（作者單位：君合律師事務(wù)所）
