行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，利用不相容崗位分離、授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制等手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制。內(nèi)部控制猶如行政事業(yè)單位自身的免疫系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)象范圍為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境
內(nèi)部控制環(huán)境，是指對(duì)建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素，控制環(huán)境的好壞直接影響到內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)政府一直致力于行政事業(yè)單位的改革，其中一項(xiàng)重要的工作就是建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制，使行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作得到規(guī)范、有效的運(yùn)行，提高財(cái)政資金的使用效率和服務(wù)社會(huì)公眾的水平。2012年11月財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起正式實(shí)施。這一規(guī)范的制定，為行政事業(yè)單位更好地實(shí)施內(nèi)部控制提供了依據(jù)。
（一）外部環(huán)境外部環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境。黨的十八大明確指出，要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，要求規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。從一定意義上說(shuō)，實(shí)施內(nèi)部控制，建立完善的內(nèi)控制度，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，減少自由裁量權(quán)的空間，限制權(quán)力的濫用，具有重要的促進(jìn)作用。自2008 年我國(guó)頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》后，2010年五部委又聯(lián)合發(fā)布“配套指引”，內(nèi)部控制迎來(lái)了發(fā)展的新機(jī)遇，同時(shí)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的制定和頒布提供了豐富的理論成果和良好的外部環(huán)境，2014 年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施，體現(xiàn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已形成較為完備的頂層設(shè)計(jì)。
（二）內(nèi)部環(huán)境內(nèi)部環(huán)境主要包括組織框架、領(lǐng)導(dǎo)和各部門的參與度、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)等。內(nèi)部環(huán)境中最重要的是單位重視程度，一方面，與企業(yè)有所不同的是，行政事業(yè)單位的目標(biāo)不是獲取利潤(rùn)最大化，無(wú)需通過(guò)內(nèi)部控制手段去進(jìn)行成本控制，而是為社會(huì)大眾提供服務(wù)；另一方面，由于行政事業(yè)單位性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制的特殊性，其組織框架、機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)人才引進(jìn)等均受到較大的制約，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和操作程序容易被忽視，且官本位思想或多或少存在，行政信息透明度不高，舞弊和腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題
（一）單位負(fù)責(zé)人重視程度不夠，參與人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控工作的實(shí)施和推進(jìn)上應(yīng)當(dāng)負(fù)有主導(dǎo)作用和不可推卸的責(zé)任。但有的單位負(fù)責(zé)人往往不清楚內(nèi)部控制的概念和作用，或者擔(dān)心流程過(guò)于規(guī)范會(huì)削弱自身權(quán)力，而刻意阻撓單位內(nèi)部控制的開(kāi)展。目前我國(guó)尚無(wú)對(duì)單位負(fù)責(zé)人開(kāi)展內(nèi)控工作不力而進(jìn)行問(wèn)責(zé)的相關(guān)制度，僅依賴于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控工作的重視程度。此外，單位各部門員工在內(nèi)控建設(shè)上，經(jīng)常處于一種被動(dòng)的接受地位，錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)管理和預(yù)算編報(bào)執(zhí)行，是財(cái)務(wù)人員的事情，當(dāng)面對(duì)越來(lái)越繁瑣的控制審批程序和越來(lái)越規(guī)范的制度規(guī)章時(shí)，會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)性不強(qiáng)，未建立系統(tǒng)的評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制內(nèi)部控制評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的先決條件，是制定目標(biāo)，并隨著環(huán)境的變化隨時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況，查找各業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以控制。評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)由內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組組織專門人員或聘請(qǐng)專家進(jìn)行，并經(jīng)集體討論決定。目前大部分行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，重視程度不夠，評(píng)估不夠科學(xué)、系統(tǒng)、及時(shí)，通常由相關(guān)業(yè)務(wù)部門結(jié)合平時(shí)工作經(jīng)驗(yàn)作出判斷，缺少量化考評(píng)，評(píng)估質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期效果。
（三）控制活動(dòng)制約因素較多，深化內(nèi)控短期內(nèi)無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)中的一些重點(diǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力、政策因素以及多年來(lái)形成的習(xí)慣性思維定勢(shì)的制約和影響較大。如在預(yù)算管理上，立項(xiàng)前未按程序進(jìn)行科研論證，預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行時(shí)，不能嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)安排開(kāi)支，存在無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、挪用項(xiàng)目資金等現(xiàn)象；資產(chǎn)管理重購(gòu)置輕管理，賬賬不符、賬實(shí)不符；政府采購(gòu)信息不公開(kāi)，采購(gòu)無(wú)計(jì)劃，有意拆標(biāo)規(guī)避采購(gòu)審批流程；合同管理工作基礎(chǔ)仍較薄弱，未建立合同管理制度，合同條款審核簽訂審批手續(xù)不全，合同檔案無(wú)專人保管等，均埋下了較大的經(jīng)濟(jì)管理隱患。目前行政事業(yè)單位在行政開(kāi)支上受國(guó)家政策影響較大，如“三公”經(jīng)費(fèi)，國(guó)家政策不斷調(diào)整，所對(duì)應(yīng)的單位內(nèi)控制度就要不斷推陳出新。
（四）內(nèi)控機(jī)制設(shè)計(jì)不科學(xué)，容易削弱公共服務(wù)效能內(nèi)控的深化雖然可以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，但行政事業(yè)單位作為政府運(yùn)行部門，在實(shí)施內(nèi)控時(shí)，除了講究程序環(huán)節(jié)和遵守規(guī)章制度外，還需充分考慮內(nèi)控與服務(wù)效能的平衡問(wèn)題，當(dāng)管理資源配置不平衡、制度流程設(shè)計(jì)不科學(xué)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制不明顯、處在內(nèi)控環(huán)節(jié)的人員服務(wù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理手續(xù)繁瑣、項(xiàng)目執(zhí)行緩慢等現(xiàn)象，進(jìn)而削弱政府為群眾提供公共服務(wù)的績(jī)效。
（五）財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)不高，財(cái)務(wù)管控效果難以發(fā)揮行政事業(yè)單位受編制限制、專業(yè)人員緊缺等因素影響，一方面，專業(yè)人才難以引進(jìn)，現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員交流和上升渠道不暢，財(cái)務(wù)人員普遍素質(zhì)不高,直接影響了會(huì)計(jì)工作質(zhì)量和整體財(cái)務(wù)管理水平。另一方面，由于財(cái)務(wù)人員往往無(wú)權(quán)參與單位重要事項(xiàng)的決策，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施全過(guò)程不夠了解，其工作通常局限于整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程的最后一環(huán)，處于事后報(bào)賬的被動(dòng)局面，難以做到管理前移，從而實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督和事中管控。
三、行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的探討
（一）轉(zhuǎn)變觀念，全員參與，完善組織架構(gòu)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的體系，需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位加強(qiáng)溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，跨部門的溝通協(xié)調(diào)和通力合作均離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力推進(jìn)。單位領(lǐng)導(dǎo)人要樹(shù)立起風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)采取積極支持的態(tài)度，提供必要的人力、物力，營(yíng)造良好工作氛圍，并直接參與內(nèi)部控制建設(shè)。單位應(yīng)組建由一把手擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門，科學(xué)崗位設(shè)置，明確權(quán)責(zé)分配，建立集體議事決策制度，尤其應(yīng)發(fā)揮財(cái)務(wù)、國(guó)資、內(nèi)審、內(nèi)部監(jiān)察等部門的作用，真正實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。
（二）梳理風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范流程，完善制度規(guī)章體系1.在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，要加強(qiáng)對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的梳理，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，按期出具《內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和評(píng)價(jià)報(bào)告》，按重要性原則對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)、重要風(fēng)險(xiǎn)采取關(guān)鍵控制措施。定期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制情況進(jìn)行“回頭看”，不斷檢查整改、完善修正。2.在具體操作上，打破部門、科室間的管理壁壘，將流程延伸到相關(guān)部門、責(zé)任人，并形成管理閉環(huán)。尤其在資產(chǎn)管理等重點(diǎn)業(yè)務(wù)中，在資產(chǎn)請(qǐng)購(gòu)、立項(xiàng)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，規(guī)范集體研究機(jī)制、立項(xiàng)可研性論證、政府采購(gòu)審批、財(cái)務(wù)審簽、驗(yàn)收、固定資產(chǎn)登賬等流程，確保資產(chǎn)管理程序的流暢性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性。3.在制度建設(shè)上，以財(cái)務(wù)管理制度為基礎(chǔ)，逐步向資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同管理、財(cái)務(wù)稽查等制度延伸，實(shí)現(xiàn)各制度的相互配套完善，構(gòu)成制度體系化。加大制度培訓(xùn)宣傳和制度執(zhí)行的考核力度，切實(shí)將制度落到實(shí)處。
（三）優(yōu)化設(shè)計(jì)，信息支撐，切實(shí)提高服務(wù)效能1.在內(nèi)控流程的設(shè)計(jì)上，盡量以減少服務(wù)對(duì)象工作量為前提，提前告知辦理手續(xù)，制作工作手冊(cè)，精簡(jiǎn)冗余流程，實(shí)行A、B崗制度，將重復(fù)、繁瑣的事盡量留給內(nèi)控有關(guān)部門的專業(yè)人員集中處理。2.在信息化手段支撐上，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)信息化整合力度，加快信息化推廣，將內(nèi)控流程嵌入信息化系統(tǒng)，減少人工處理環(huán)節(jié)，提高速度和效率。3.在對(duì)例外事項(xiàng)的處理上，預(yù)留機(jī)動(dòng)通道，制訂周全的例外事項(xiàng)處理方案，讓服務(wù)對(duì)象遇有特殊情況可以得到緊急處置，不影響相關(guān)工作的開(kāi)展。但必須注意在制度的設(shè)計(jì)上，應(yīng)與原有內(nèi)控制度相一致。
（四）加大配合，形成合力，利用外部審計(jì)和財(cái)務(wù)稽查等工作有力助推內(nèi)控建設(shè)內(nèi)控與審計(jì)、財(cái)務(wù)稽查等工作業(yè)務(wù)有所穿插，應(yīng)在實(shí)踐中注意相互配合、相互促進(jìn)。2014年7月，中央出臺(tái)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，明確了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)范圍重點(diǎn)有重大經(jīng)濟(jì)決策、單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性合法性、國(guó)有資產(chǎn)及采購(gòu)管理使用和處置、重要項(xiàng)目投資建設(shè)和管理，同時(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題或事項(xiàng)，提出責(zé)任追究建議，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為干部考核、任命和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，由此行政事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境也必將更趨于成熟。財(cái)務(wù)稽查是行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)新生事物，是單位內(nèi)部控制的重要一環(huán),通過(guò)財(cái)務(wù)稽查可以及時(shí)規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn), 保障會(huì)計(jì)工作順利進(jìn)行，同時(shí)內(nèi)控的管理理念也貫穿于財(cái)務(wù)稽查工作始終。
（五）組織培訓(xùn)，提升素質(zhì)，完善人才庫(kù)培育建立與實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，要進(jìn)行全方位的內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)，讓全體工作人員參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來(lái)，培訓(xùn)內(nèi)容務(wù)必緊貼實(shí)務(wù)，確保內(nèi)部控制規(guī)范能有效實(shí)施。另外，單位內(nèi)部控制人員的素質(zhì)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)起著決定性的作用，單位應(yīng)注重內(nèi)控人員的儲(chǔ)備和培養(yǎng)，建立高水平和高素質(zhì)的內(nèi)控人才隊(duì)伍，通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和道德約束，積極培育內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)，充分發(fā)揮專業(yè)人才在整個(gè)內(nèi)控工作中所起的作用和所帶來(lái)的管理績(jī)效.
