四川省財(cái)政廳財(cái)稅法規(guī)制度處
從財(cái)政管理層面來(lái)看，政府采購(gòu)制度是引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車(chē)”之一，也是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段。《政府采購(gòu)法》自2003年1月1日實(shí)施以來(lái),對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及財(cái)政改革的不斷深化，政府采購(gòu)活動(dòng)中也暴露出一些社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。今年1月30日，歷經(jīng)12年立法歷程，國(guó)務(wù)院終于頒布《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2015年3月1日正式施行。
一、制定《條例》的原則和思路
《條例》制定過(guò)程中，主要把握了四個(gè)原則：一是做好法律法規(guī)之間的銜接。《條例》嚴(yán)格依據(jù)《政府采購(gòu)法》制定，同時(shí)也注意與《預(yù)算法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)做好銜接。二是強(qiáng)化政府采購(gòu)的調(diào)控作用。按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，《條例》充分發(fā)揮政府采購(gòu)的調(diào)控作用和政府采購(gòu)的政策功能，保障政府目的的實(shí)現(xiàn)。三是創(chuàng)新政府采購(gòu)管理理念和方式。在嚴(yán)格采購(gòu)程序管理的同時(shí)，強(qiáng)化采購(gòu)需求和結(jié)果管理。四是提高政府采購(gòu)的透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。
二、《條例》的主要內(nèi)容
?。ㄒ唬稐l例》進(jìn)一步明確了政府采購(gòu)的適用范圍
《條例》從采購(gòu)主體、資金來(lái)源、采購(gòu)標(biāo)的、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面明確了政府采購(gòu)的適用范圍。
一是采購(gòu)主體即《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的采購(gòu)人。采購(gòu)人主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織三類(lèi)。
二是資金來(lái)源為“財(cái)政性資金”。對(duì)此，《條例》明確“財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金?！辈⒁?guī)定采購(gòu)項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，采購(gòu)資金可以分割的，使用財(cái)政性資金的部分，適用《政府采購(gòu)法》及《條例》，采購(gòu)資金無(wú)法分割的，統(tǒng)一適用《政府采購(gòu)法》及《條例》（第2條）。而新《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”（《預(yù)算法》第4條），聯(lián)系起來(lái)看，《條例》的規(guī)定實(shí)現(xiàn)了將國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織所有使用財(cái)政性資金的采購(gòu)都納入政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。
三是采購(gòu)標(biāo)的包括工程、貨物、服務(wù)。在這方面，《條例》與《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》相銜接，解決了長(zhǎng)期以來(lái)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》適用范圍沖突的問(wèn)題。規(guī)定政府采購(gòu)工程以及工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),不以招標(biāo)方式進(jìn)行的，適用《政府采購(gòu)法》及《條例》，以招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》（第7條）。同時(shí)，《條例》明確了“工程”及“有關(guān)貨物、服務(wù)”的概念。即工程是指建設(shè)工程；與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)（第7條第2款）。舉例來(lái)說(shuō)，如果是在新建和改建工程中購(gòu)買(mǎi)電梯，就應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》，如果是單獨(dú)對(duì)已有建筑物中的電梯進(jìn)行更換的購(gòu)買(mǎi)，就應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》及《條例》。對(duì)于“服務(wù)”，《條例》與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相銜接，規(guī)定“服務(wù)”包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)（第3條），明確了政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)屬于政府采購(gòu)范圍，必須按照《政府采購(gòu)法》及《條例》的規(guī)定進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，從而確立了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律地位。
四是項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，即集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上。所謂集中采購(gòu)，“是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理或者進(jìn)行部門(mén)集中采購(gòu)的行為”（第4條），與之相對(duì)應(yīng)的是分散采購(gòu)，即“采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的行為”（第4條）。而對(duì)于集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，《條例》規(guī)定由省級(jí)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況確定（第5條）。這里需要注意是，分散采購(gòu)也是政府采購(gòu)，也受《政府采購(gòu)法》和《條例》的調(diào)整，只有既不在集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)又不在限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)，才不屬于《政府采購(gòu)法》和《條例》的調(diào)整范圍。
?。ǘ稐l例》細(xì)化了政府采購(gòu)信息公開(kāi)的規(guī)定
政府采購(gòu)被稱(chēng)為“陽(yáng)光下的交易”。今年1月1日起施行的新《預(yù)算法》也對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)提出了要求。為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購(gòu)公開(kāi)、公平、公正，《條例》按照政府采購(gòu)全過(guò)程信息公開(kāi)的目標(biāo)導(dǎo)向，主要作了五項(xiàng)規(guī)定：
一是采購(gòu)信息須公開(kāi)。政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在指定媒體上發(fā)布（第8條）。采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中公開(kāi)（第30條）。采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，只能從唯一供應(yīng)商采購(gòu)的，還應(yīng)當(dāng)將唯一供應(yīng)商名稱(chēng)在指定媒體上公示（第38條）。
二是采購(gòu)文件須公開(kāi)。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交結(jié)果公告的同時(shí)，將招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)等采購(gòu)文件同時(shí)公告（第43條）。
三是中標(biāo)、成交結(jié)果須公開(kāi)。中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定后，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果（第43條）。
四是采購(gòu)合同須公開(kāi)。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)合同簽訂之起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告（第50條）。
五是投訴處理結(jié)果須公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)對(duì)投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告（第58條）。
?。ㄈ稐l例》強(qiáng)化了政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收
針對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的政府采購(gòu)質(zhì)次價(jià)高等問(wèn)題，《條例》進(jìn)一步明確了采購(gòu)人的責(zé)任義務(wù)，完善了采購(gòu)程序，主要作出了以下三方面規(guī)定：
一是明確采購(gòu)人需求責(zé)任。規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求（第11條），采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確，符合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)（第15條）。
二是規(guī)范采購(gòu)方式的選擇。針對(duì)實(shí)踐中因協(xié)議供貨導(dǎo)致政府采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格的問(wèn)題，《條例》規(guī)定列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)，但緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目除外（第24條）。
三是強(qiáng)化驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)?！按部蹇濉?、“黑心棉”等事件突出反映了政府采購(gòu)在驗(yàn)收環(huán)節(jié)職責(zé)不清、把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，《條例》規(guī)定采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書(shū)。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見(jiàn)，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告（第45條）。
?。ㄋ模稐l例》加強(qiáng)了對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家的管理
為了保證評(píng)審專(zhuān)家公平、公正評(píng)審，從制度上堵塞政府采購(gòu)尋租空間，《條例》對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家的入庫(kù)、抽取、評(píng)審、處罰、退出等環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定。
一是實(shí)行專(zhuān)家?guī)靹?dòng)態(tài)管理。為保證評(píng)審專(zhuān)家“隨機(jī)”產(chǎn)生，防止評(píng)審專(zhuān)家終身固定，《條例》明確省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家?guī)鞂?shí)行動(dòng)態(tài)管理（第62條）。除國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定的情形外，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專(zhuān)家（第39條）。
二是明確評(píng)審專(zhuān)家的評(píng)審要求和責(zé)任。《條例》規(guī)定評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)遵守評(píng)審工作紀(jì)律（第40條），根據(jù)采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，并對(duì)自己的評(píng)審意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任（第41條）。
三是強(qiáng)化對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的失信懲戒?！稐l例》規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)審專(zhuān)家的監(jiān)督管理，對(duì)其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)（第63條）。
四是細(xì)化評(píng)審專(zhuān)家違法行為的法律責(zé)任?！稐l例》針對(duì)評(píng)審專(zhuān)家不同違法行為的性質(zhì)，區(qū)別設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任（第75條），包括其評(píng)審意見(jiàn)無(wú)效，不得獲取評(píng)審費(fèi)，禁止其參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)，給予警告、罰款、沒(méi)收違法所得的行政處罰，依法承擔(dān)民事責(zé)任，依法追究刑事責(zé)任等，既使其從業(yè)受到限制，又使其經(jīng)濟(jì)上付出代價(jià)。
（五）《條例》進(jìn)一步規(guī)范了政府采購(gòu)質(zhì)疑與投訴處理
質(zhì)疑和投訴是《政府采購(gòu)法》賦予供應(yīng)商維護(hù)自身權(quán)益，保障政府采購(gòu)知情權(quán)的法定權(quán)利，也是落實(shí)供應(yīng)商參與監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)的重要措施。為規(guī)范質(zhì)疑和投訴權(quán)利的行使及處理，《條例》重點(diǎn)對(duì)詢(xún)問(wèn)答復(fù)、質(zhì)疑期限、證明材料、投訴處理的方式等作了進(jìn)一步明確（第52~58條）。其中，答復(fù)詢(xún)問(wèn)應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)；供應(yīng)商“應(yīng)該知道其權(quán)益受到損害之日”明確為受到采購(gòu)文件或公告期滿(mǎn)之日、各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日、中標(biāo)或成交結(jié)果公告期滿(mǎn)之日三種情況；明確要求供應(yīng)商質(zhì)疑投訴應(yīng)當(dāng)有必要的證明材料。
（六）《條例》細(xì)化了政府采購(gòu)違法行為的法律責(zé)任
《條例》在《政府采購(gòu)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等主體的違法情形及法律責(zé)任，使責(zé)任追究有法可依（第66~77條）。
一是細(xì)化違法情形?！稐l例》增列的違法情形有34種之多，例如采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果，供應(yīng)商中標(biāo)或者成交后無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同以及供應(yīng)商之間惡意串通的具體情形等。
二是強(qiáng)化法律責(zé)任。針對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的違法情形，明確規(guī)定給予限期改正、警告、罰款，同時(shí)還要追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。
