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政府財政部門預算信息公開的實踐與探索

上城區(qū)財政局 蔣 蕾 崔 靜 陳 璐


  2008年5月,《政府信息公開條例》的頒布,正式開啟了我國預算信息公開之路。2014年3月,財政部頒發(fā)《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》,進一步明確了公開的主體、時間、形式、內容。同時,2014年8月,新《預算法》頒布,其中第十四條提到:“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表,應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開,并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表,應當在批復后二十日內由各部門向社會公開,并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?!敝链耍A算公開以法律的形式進行了確認。


  一、預算信息公開的必要性


  財政資金取之于民,用之于民,預算信息公開是推進依法理財?shù)闹匾襟E之一,公眾可以通過公開的數(shù)據(jù),及時了解政府工作的動態(tài),行使知情者和監(jiān)督者的權利。


  1.預算信息公開是公共財政的本質要求


  公共財政的公共性,本質上要求預算過程各階段都有公眾的參與,接受公眾的監(jiān)督,有利于減少公共資金的浪費,降低貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率。預算信息公開的過程,也是預算透明度不斷增加的過程,亦是政府和公眾之間良性互動不斷增加的過程。這不僅是公共財政的本質要求,也是改革發(fā)展的潮流。


  2.預算信息公開是財政的核心特征


  公共財政以眾人之財辦眾人之事,公開是其必然要求?!肮_性”強調的是,無論是財政的收入還是支出,都應當通過一定的方式向社會公開。尤其是財政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效,包括納稅人在內的社會公眾都應當有知情權、監(jiān)督權。


  3.預算信息公開是民主政治建設的必然要求


  民主政治建設是一個不斷探索實踐的過程。預算信息的公開,是公眾參與政治的一個步驟,是人民民主的一個實現(xiàn)形式。預算信息的公開,絕非簡單的信息公開,其內在的價值更值得大家思考。預算集中體現(xiàn)了國家的方針政策,規(guī)定了政府活動的范圍方向,關乎公眾的切實利益。讓公眾參與到政府收支決策中來,充分行使自己手中的權利,將預算納入民主軌道,從而約束政府行為,勢必將有力推動民主政治的前行。


  4.預算信息公開是構建陽光政府的需要,是政府管理的內在要求


  陽光政府是現(xiàn)代社會文明進步的必然趨勢,是人民群眾期盼的理想政府。構建陽光政府是面對新形勢新任務,順應經濟社會發(fā)展變化,完善政府自身建設體系的重要組成部分。新財政管理倡導建立以公眾為中心的政府管理理念。以公眾為中心意味著財政預算決策要為公眾提供更大的透明度,更全面的信息和更多的參與渠道。只有堅持公眾對預算決策的最終評判權,公開財政預算信息,尋求潛在使用者參與預算決策,這些預算才可以取得更好的效果。


  二、預算信息公開的難處


  長期以來,財政預算信息都被視為政府部門的“機密”,直到近年來才逐步透明化。但是,目前財政預算信息公開尚處于起步階段,公開的進度與公眾需求還有一定距離,推進財政預算信息公開向縱深發(fā)展還面臨一些困難和問題。


  1.財政預算信息公開的社會環(huán)境尚未十分成熟


  預算公開關系到政府部門和社會大眾兩個層面。從政府層面看,如何界定保密信息需要關注。一旦保密的信息公開,可能會對政府現(xiàn)行的管理模式造成沖擊,同時政府部門也會擔心預算公開會流于形式。從社會公眾層面看,公眾表現(xiàn)出兩個極端,一些公眾參與的積極性不高,認為財政預算信息公開與己無關,呈現(xiàn)一種“事不關己,高高掛起”的狀態(tài);另一些公眾則對財政預算公開的期望值比較高,要求公開的信息必須詳盡、徹底。事實上,他們本身對預算工作并不了解,對預算公開需逐步漸進完善不能理解,因此對目前已經公開或正在公開的財政預算信息批評指責,從而引起較多的負面評價。這使得政府在財政預算信息公開中處于兩難境地,整個社會還沒真正形成一種促進財政預算信息公開的良好氛圍。


  2.財政信息公開的準確性與實際有一定差距


  預算之所以是“預”,是因為預算數(shù)據(jù)在實際運用中,受各種因素影響,最終決算數(shù)據(jù)可能與預算數(shù)據(jù)有一定的差距。第一,部門預算的完整性與專項支出年度間預算存在差異。部門預算的完整性要求將年度內的正常預算和項目預算一并納入預算之中。但從項目的安排上看,有個起始、發(fā)展和結束的過程,這期間數(shù)額差異較大,在部門預算中難以說清楚。第二,法定支出剛性要求與地方財政可用財力有限之間的矛盾。從我國目前的相關法律規(guī)定看,有部分財政支出都有法定剛性要求。事實上,受地方財政財力約束,一些法定支出在年初預算時雖已按要求安排到位,但在具體執(zhí)行中,由于各項經濟指標的變動,需按法定支出進行調整,從而導致預算數(shù)與決算數(shù)差異較大,這樣的信息一旦公開,極有可能導致公眾的不理解,可能會出現(xiàn)“財政講不清、公眾聽不明”的尷尬局面。第三,制度的滯后與執(zhí)行的不統(tǒng)一也給預算信息公開帶來一定的難度。比如說現(xiàn)在公眾所關注的“三公”經費,究竟“三公”經費占公共支出的比重是多少才算合理,沒有明確的說明,公眾自然難以理解和接受。


  三、上城區(qū)預算公開情況


  1.財政工作報告


  上城區(qū)一直在積極推進預算公開工作。上城區(qū)2012年財政預算執(zhí)行情況與2013年財政預算草案提到要推進預算信息公開,包括積極穩(wěn)妥推進預算信息公開、探索“三公”經費和行政經費預決算公開工作機制以及完善推廣參與式預算監(jiān)督。同時,上城區(qū)2013年財政預算執(zhí)行情況和2014年財政預算草案中再次提到要進一步推進財政預決算、部門預決算和“三公”經費公開。積極配合“參與式”預算審查,及時做好跟蹤問效,指導各預算單位細化相應的解釋說明,加強對公共財政解讀。


  2.部門預算公開情況


  根據(jù)上財〔2011〕59號文件,上城區(qū)各預算單位開始進行部門預算公開。各部門負責本部門預算的公開。根據(jù)要求,2013年,各預算單位公開了2012年及2013年的部門預算,2014年3月根據(jù)財政部《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》(財預〔2014〕36號)文件要求,完成財政總預算、部門預算、“三公”經費預算的信息公開工作,10月還按照文件要求,做好了部門決算的公開工作。上城區(qū)將根據(jù)新《預算法》要求,每年按時公開當年部門預決算。公布的內容包括編制說明、收支總表以及部門預算安排概況。編制說明包括部門工作職責、預算編制基礎數(shù)據(jù)、預算總體安排情況。收支總表包括部門收入預算以及按預算項目、資金性質分類的支出預算。在做好預算信息主動公開工作的同時,也要做好預算信息依申請公開工作。上城區(qū)政府網(wǎng)開通了依申請公開模塊,申請人可按要求填寫信息公開申請表,申請公開信息。


  3.參與式預算


  參與式預算是社會公眾能參與決定部分或全部的可支配預算或公共資源最終用途的協(xié)商機制。推進參與式預算工作,是做好預算公開工作的重要內容。參與式預算有許多優(yōu)點,包括推進預算編制公開、透明、公平,強化預算監(jiān)督,提高財政資金的使用效率,促進公共利益最大化、有助于基層社會治理的優(yōu)化和民主進步等。2012年,上城區(qū)在全市率先開展參與式預算監(jiān)督試點工作,區(qū)民政局和區(qū)殘聯(lián)兩個單位進行了參與式預算的試點。兩個部門2013年預算中的全部專項資金,通過“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”的編制和執(zhí)行流程,確保財政資金用在“刀刃”上。2013年,在上年兩個部門開展參與式預算試點的基礎上,參與式預算范圍擴大為區(qū)司法局、區(qū)風景旅游局、區(qū)安監(jiān)局、區(qū)國土分局四部門的2014年部門預算。通過“參與懇談—聽取意見—調整預算—預算實施—期中跟蹤—年終審計”的編制和執(zhí)行流程,確保財政資金的使用效益,推進財政預算的公開化。2014年,區(qū)統(tǒng)計局、婦聯(lián)、文廣新局、文化館、社會體育指導中心、城管和小營街道進行了參與式預算,參與式預算范圍不斷擴大。在不斷推進參與式預算工作的同時,上城區(qū)也在不斷解決發(fā)現(xiàn)的問題,完善參與式預算機制。


  四、推進預算公開工作的對策


  1.不斷調整、完善公開內容


  預算公開雖然經過幾年的實踐,但還有許多需要完善的地方。其中最重要的一點就是公開內容。要不斷進行調研,聽取預算部門、財政、研究機構、社會大眾等各方面的意見,精細化、科學化、規(guī)范化公開內容,使之通俗易懂、簡明扼要的同時,又能全面反應預算編制的主要內容,讓人大代表和社會公眾看清楚財政和預算部門一年的收入支出。另外公開的內容要掌握度,明確界定保密信息和非保密信息的區(qū)別,尤其對于依申請公開,要注意不能公開保密信息。


  2.推進參與式預算工作


  參與式預算具有民主參與、平等、透明、效益等優(yōu)點,但也有不少局限性,尤其是現(xiàn)在參與式預算在上城區(qū)還不算很成熟。在進行參與式預算實踐的同時,要時刻注意其局限性,對比每年參與式預算實行的過程、效益、成果等情況,在不同性質的部門進行試點,分析研究,掌握不足之處,不斷進行改進。


  3.加強預算與決算的聯(lián)系,建立對部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制


  預算與決算的數(shù)據(jù)差距過大、當年預算的調整過多,會使公開的預算遭到質疑和批判。要加強預算編制與決算編制的聯(lián)系,建立對部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制。新《預算法》也加強了這方面的要求,對于預算調整做出了嚴格的規(guī)定。要建立有效的激勵和約束機制,運用科學、規(guī)范的績效評價方法對預算的執(zhí)行過程、完成結果、編制質量實行全面的追蹤問效。


  4.加強對社會公眾的宣傳


  正如前文所說,社會大眾對預算公開的態(tài)度有兩個極端。一方面要加強預算公開的宣傳,吸引社會大眾的關注,加強監(jiān)督作用,提高預算公開的效用。另一方面,一部分人大代表以及關注預算公開的人,其實對預算工作以及公開的內容似懂非懂,這就非常容易導致誤解,出現(xiàn)財政解釋不清、社會大眾不滿意的尷尬情況。因此要加強基本概念以及預算工作內容的普及。<

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