徐 楊
近年來，我區(qū)結合區(qū)委、區(qū)政府重點工作，按照上級部門工作要求，圍繞建設現代財政制度，在構建新型區(qū)鄉(xiāng)財政體制上主動作為、改革創(chuàng)新，積極探索新形勢下改革的新路子，形成了區(qū)鄉(xiāng)共贏發(fā)展新局面，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范化、科學化管理提供了積極參考。
一、我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的現實基礎與發(fā)展取向
青白江區(qū)作為成都市老工業(yè)區(qū)，第二產業(yè)在經濟結構中占主導位置。近年來，我區(qū)作為成都市建設西部物流中心的重要節(jié)點，依托蓉歐快鐵，積極發(fā)展物流、商貿等新興產業(yè)，但尚處于培育階段，產業(yè)結構中第二產業(yè)仍占較大比重，區(qū)域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展也呈現出較為明顯的二元經濟特征。
（一）我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的現實基礎
從2011年經濟稅收數據來看，以毗河為界，毗河以北鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟基礎較好，稅源相對豐富。從稅收情況看，2011年全區(qū)完成地方稅收10.3億元，其中毗河以北鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成1.33億元，占全區(qū)地方稅收的12.9％;毗河以南鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅完成0.23億元，占全區(qū)地方稅收的2.23％。我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎決定了推行嚴格意義區(qū)鄉(xiāng)分稅制財政體制的現實條件還不具備。
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一是實現公共產品供給最優(yōu)。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，對應匹配相應財力，以制度形式予以固化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供區(qū)域內城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、農垃分類收運等公共產品，實現公共產品供給績效最優(yōu)。
二是助推統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。在制度設計上鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域經濟發(fā)展，加大政策資金扶持，實行全區(qū)一盤棋，助推統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，加快新型城鎮(zhèn)化建設。
三是強化綜合治稅網絡延伸。把全區(qū)財稅目標作為區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府共同目標，在規(guī)范各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管秩序基礎上，引入激勵機制，明確劃分稅源，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地信息優(yōu)勢，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，配合稅務部門加強稅收征管，盡可能堵塞稅收跑、冒、滴、漏。
四是嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理。在制度設計中應抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)花錢沖動，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高資金使用效益，將有限的財政資金用于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務能力，同時充分發(fā)揮財政資金對社會資金的引導和撬動作用，加快鎮(zhèn)域經濟社會發(fā)展。
二、改革情況
（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制
2012年，依據四川省人民政府辦公廳《轉發(fā)財政廳關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設和管理的意見的通知》（川辦發(fā)〔2011〕8號），在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見基礎上，按照“保運轉、保民生、促發(fā)展”和有利于挖掘稅源潛力、平衡毗河南北鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異、實現區(qū)鄉(xiāng)兩級共贏的原則，我區(qū)制定了《成都市青白江區(qū)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的意見（試行）》（青委辦發(fā)〔2012〕119號），實行“核定收支、確定基數、超收分成、專項激勵”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。
一是核定區(qū)鄉(xiāng)財政收入范圍。經認定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內的企業(yè)繳納的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入范圍。
二是基本支出實行定員定額管理。按人事、財政部門核定的財政供養(yǎng)人數，根據現行有關政策確定人員支出。公用支出包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公業(yè)務費、車輛燃修費、計生衛(wèi)生廣播補助、報刊補助、村（社區(qū)）工作經費等。
三是建立了均衡性轉移支付制度。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及轄區(qū)面積，結合區(qū)級財力每年安排一定規(guī)模均衡性轉移支付資金，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、購買社會公共服務等。
四是完善了專項補助。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農垃補助、農垃收運體系補助、場鎮(zhèn)管理補助。同時調整以往由財政到部門、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經費撥付方式，直接將資金撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，避免部門截流甚至再分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金。
五是構建了專項激勵機制。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責通過土地綜合整治，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)整理的土地指標給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助資金。根據區(qū)級地方稅收增收情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予超收分成，并給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散稅收協稅護稅工作經費、代扣代繳工作經費。
（二）增強公共服務能力
新財政體制執(zhí)行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障能力顯著增強，協稅護稅更加積極，財務管理更加規(guī)范，基層政權更加穩(wěn)固，特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成績突出。
一是區(qū)鄉(xiāng)共贏發(fā)展步入良性循環(huán)。2012、2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織零散稅收、開展代扣代繳等涉及地方稅收4.05億元，年平均增長14.1%，為全區(qū)收入組織做出積極貢獻。
二是夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力提升管理水平。在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運行基礎上，累計撥付資金4.09億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務能力有了較大改觀。按照省市工作安排，我區(qū)積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標準化建設，促進硬件標準化、業(yè)務流程化、管理制度化水平全面提升。
三是特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)變化顯著。福洪鄉(xiāng)以農村土地綜合整治為抓手，充分把握區(qū)鄉(xiāng)財政體制激勵政策，以特色產業(yè)發(fā)展為支撐，發(fā)揮財政資金撬動作用，吸引社會資金連片發(fā)展特色產業(yè)，2012年被評為“全國最具投資環(huán)境鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，2013年成功入選成都市首批實施特色鎮(zhèn)建設的示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
四是基層政權建設更加穩(wěn)固。投入資金0.94億元，調整村（社區(qū)）干部基本報酬、辦公經費補助標準，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部隊伍建設。
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按照黨的十八屆三中全會對建立事權和支出責任相適應制度的相關要求，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)級部門建議， 2014年，我區(qū)制定了《關于進一步完善區(qū)鄉(xiāng)財政體制的意見》（青府發(fā)〔2014〕30號），加快構建公共財政、民生財政、發(fā)展財政。
一是加快鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在符合土地利用規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，經區(qū)政府審議確定落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資企業(yè)，對其稅收實行區(qū)鄉(xiāng)梯度分成，加快鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。
二是加大重點鎮(zhèn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持。根據區(qū)委、區(qū)政府確定的重點項目，安排市級重點鎮(zhèn)建設補助資金。對毗河以南困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性財力定額補助，支持困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)縮小差距加快發(fā)展。
三是健全債務化債機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得新增債務，對于經政府批準實施項目形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，由區(qū)財政根據財力逐年安排資金償還；對因鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身原因形成的債務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行逐年化解，額度不得低于當年體制補助總額的20%。
四是嚴格財務管理嚴肅財經紀律。嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增人員，強化支出績效，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理，督促其規(guī)范資金使用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部財務管理制度和機制建設，規(guī)范和完善崗位職責，嚴格會計核算。
五是加強村（社區(qū)）經費保障業(yè)務指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應及時下達村（社區(qū)）工作經費，嚴禁擠占挪用，加大審計力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要配合區(qū)級相關部門，督促指導村（社區(qū)）規(guī)范財政資金使用，加強財務監(jiān)督，做好村級財務公開、公示等相關工作。
三、區(qū)鄉(xiāng)財政體制改革經驗
（一）立足實際處理好財力事權劃分
綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平、稅源基礎等因素，結合地方經濟社會實際，因地制宜，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同的財政體制，對經濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入增長能滿足自身需要的，可參照省直管縣財政做法，實行較為規(guī)范的分稅制財政體制，強化協稅、護稅理念，以調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性；對經濟欠發(fā)達、收入規(guī)模小、收不抵支的，實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺口由區(qū)縣級彌補，以保障鄉(xiāng)村政權組織正常運轉。
（二）綜合差異支持公共服務均等化
科學確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，以制度的形式固定下來，建立動態(tài)調整機制，以適應經濟發(fā)展形勢和區(qū)級財力變化。通過建立完善的均衡性轉移支付機制，規(guī)范的轉移支付制度，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財力無法滿足的需求得到滿足，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力相對均衡。對重點鎮(zhèn)、困難鎮(zhèn)建立財力補助制度，區(qū)別對待，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的財力支持。鼓勵經濟發(fā)展滯后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加快特色產業(yè)發(fā)展。
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在收入征管上鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮自身信息優(yōu)勢，協助稅務部門加強收入征管，做大收入規(guī)模。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合實際，支持小微企業(yè)發(fā)展，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培植，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經濟活力。在土地整治方面，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，針對性開展工作，整治的土地指標由政府回購，主動開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新型城鎮(zhèn)化試點。同時落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責任，克服等靠要思想，減少支出的隨意性，強化預算剛性約束。
（四）統(tǒng)籌推進強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務監(jiān)管
體制完善后還需配套政策進一步夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。為此，我區(qū)出臺《關于規(guī)范財政資金使用使用管理辦法》、《關于加強“三公”經費管理的通知》、《青白江區(qū)財政專項資金管理暫行辦法》等配套制度，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高資金使用績效，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理，強化財政監(jiān)督。
（作者單位：成都市青白江區(qū)財政局）
