農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)田水利管護(hù)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，不僅直接影響農(nóng)田水利設(shè)施使用效益的發(fā)揮，而且關(guān)系到農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升，迫切需要深化改革，建立適合農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際的農(nóng)田水利長效管護(hù)運(yùn)行機(jī)制。近年來，浙江省各地在加強(qiáng)農(nóng)田水利管護(hù)、建立長效機(jī)制方面不斷探索和實(shí)踐,取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效。
一、全省農(nóng)田水利建設(shè)情況
“十二五”以來，浙江省農(nóng)田水利建設(shè)以發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收農(nóng)田和高效節(jié)水灌溉為核心，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，積極實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套改造和節(jié)水改造、杭嘉湖圩區(qū)綜合整治建設(shè)。2009 年以來開展了六批77 個(gè)縣次小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，通過高效節(jié)水、小溝渠、小機(jī)埠、小堰壩、小山塘“一高四小”工程建設(shè)，完善灌排體系，大力解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題。這些工程，在抗擊洪澇和干旱災(zāi)害中發(fā)揮了顯著的減災(zāi)效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011 年至2014 年，全省農(nóng)田水利投入315 億元，完成1耀10 萬方山塘整治5875座，農(nóng)田渠道長度2.4萬公里，圩區(qū)整治面積179 萬畝，新增旱澇保收面積295 萬畝、擴(kuò)大灌溉面積267 萬畝。
二、全省農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)實(shí)踐
根據(jù)財(cái)政部、水利部、國家發(fā)改委《關(guān)于開展水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》，2014年，全省啟動(dòng)了水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作，遴選出德清等四縣和平湖等十縣（市、區(qū)）為國家和省改革試點(diǎn)縣，為全省水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制先行先試，提供經(jīng)驗(yàn)。其他市、縣也同步推進(jìn)改革。
目前，全省在水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)中主要有以下幾種典型做法：
1.推進(jìn)小型水利工程確權(quán)登記德清縣對(duì)全縣范圍內(nèi)小型水利工程進(jìn)行調(diào)查登記，編印調(diào)查工作細(xì)則，統(tǒng)一調(diào)查要求，已全面完成了全縣農(nóng)田水利設(shè)施調(diào)查摸底工作，對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三合鄉(xiāng)23 座機(jī)埠進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證，落實(shí)了產(chǎn)權(quán)主體。麗水市結(jié)合農(nóng)村金融改革試點(diǎn)，開展了水利工程確權(quán)工作，通過工程確權(quán)，明確工程所有權(quán)和管護(hù)權(quán)，落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)。2014 年已完成77 座小型水庫和300 座山塘的確權(quán)發(fā)證工作。景寧縣成為全省首個(gè)實(shí)施水利工程產(chǎn)權(quán)抵押貸款的縣，解決了農(nóng)村小型水利項(xiàng)目“先建”的資金來源。
2.以合作社模式推進(jìn)農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)平湖市確定全市小型農(nóng)田水利工程（圩區(qū)除外）管護(hù)責(zé)任主體為各村集體，各村到工商部門注冊(cè)組建成立農(nóng)民水利服務(wù)專業(yè)合作社，合作社作為管護(hù)實(shí)施主體，配備3~5 名維修管護(hù)人員。平湖市按照每畝每年10 元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道按照每畝每年5 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助給合作社，不足部分由村集體籌集支付給合作社。同時(shí)制定了《平湖市小型水利工程區(qū)域化集中管理試行辦法》和《平湖市小型水利工程區(qū)域化集中管理考核試行辦法》，明確了管護(hù)組織、工作職責(zé)、管護(hù)模式以及管護(hù)資金的籌集、使用與管理，資金補(bǔ)助前需要經(jīng)過水利部門和街道組織的考核，通過考核的給予補(bǔ)助。
3.斗委會(huì)模式推進(jìn)圩區(qū)農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)長興縣制定了《長興縣圩（斗）區(qū)水利工程運(yùn)行管理辦法》，將圩區(qū)水利工程的運(yùn)行管護(hù)工作適度放權(quán)給圩（斗）區(qū)管委會(huì)，圩（斗）區(qū)管委會(huì)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)審議和決定圩（斗）區(qū)的建設(shè)與管理，為圩區(qū)水利工程的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理提供保障。
4.探索市場化管理模式嘉善縣創(chuàng)新水利服務(wù)方式，積極探索政府購買服務(wù)的市場化路徑。利用專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍開展水利工程維修養(yǎng)護(hù)，通過推行社會(huì)化服務(wù)，完善水利公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓基層和農(nóng)戶享受便捷、高效的專業(yè)服務(wù)。
三、全省農(nóng)田水利管護(hù)存在的問題
農(nóng)田水利設(shè)施尤其是小型農(nóng)田水利設(shè)施大量建設(shè)并投入使用，建后管護(hù)就顯得尤為重要。一方面，農(nóng)田水利設(shè)施的有效管理，可以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常灌溉及農(nóng)田排澇，確保糧食生產(chǎn)安全；另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施的有效管護(hù)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的隱患，通過維護(hù)，保證工程長久地發(fā)揮效益。分析我省農(nóng)田水利管護(hù)現(xiàn)狀，主要存在以下問題：
1.管護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，存在重建輕管。近年來，各地對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的重視程度在不斷提升，新建成和改造的農(nóng)田水利項(xiàng)目每年都在增加，但大多存在著建完了事就干完了的思想。對(duì)如何明晰或移交產(chǎn)權(quán)、確定運(yùn)行管護(hù)模式、使工程長久發(fā)揮效益想得少，做得不多，對(duì)管護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒有站在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的重要意義。
2.管護(hù)責(zé)任難落實(shí)，存在有名無實(shí)。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，土地承包到了農(nóng)戶，但農(nóng)田水利工程不能拆分，仍為集體所有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省大部分的農(nóng)田水利工程特別是小型水利工程管護(hù)主體大多以村集體為單位，村集體落實(shí)山塘水庫巡查員、村級(jí)水務(wù)員或成立用水者協(xié)會(huì)等方式開展日常巡查管護(hù)；部分高效節(jié)水灌溉工程以專業(yè)合作社、農(nóng)戶為管理主體；少部分工程依托大中型工程管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。由于工程集體所有與農(nóng)戶分散經(jīng)營的矛盾沒有解決，小型水利工程維護(hù)管理責(zé)任難以落到實(shí)處，小型農(nóng)田水利工程名義上由所在村或鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，但村級(jí)集體難以有效組織，基本流于形式，主體意識(shí)缺乏，有利則爭、無利則推的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。已組建用水協(xié)會(huì)的村缺乏資金保障和相應(yīng)的專業(yè)人員，即使部分由專人管理的工程，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因，加上管理人員整體素質(zhì)不高，文化層次和專業(yè)技術(shù)水平較低，難以保證工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，小型水利工程“有人用，沒人管”、老化、損失、丟失嚴(yán)重。
3.管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源單一，存在投入不足。為促進(jìn)地方建立健全公益性水利工程建后長效管護(hù)機(jī)制，省財(cái)政2009年起每年在水利專項(xiàng)資金中，把維修養(yǎng)護(hù)作為重要的安排內(nèi)容，支持、引導(dǎo)各地建立健全管護(hù)機(jī)制。但據(jù)了解，許多地方對(duì)維修養(yǎng)護(hù)的資金投入主要靠省補(bǔ)助資金，本級(jí)安排較少，同時(shí)，管護(hù)資金單一靠財(cái)政資金，沒有建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制。
4.產(chǎn)權(quán)制度改革尚起步，存在動(dòng)力不足。農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革剛剛起步，在改革過程中存在著工程界定難、法律依據(jù)不充分等問題，加上各地對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的認(rèn)識(shí)參差不齊，改革主要靠外部力量刺激推動(dòng)，內(nèi)生動(dòng)力不足。
四、創(chuàng)新運(yùn)行農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制的思考
根據(jù)中央三部委通知提出的實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障、管用得當(dāng)、持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，必須從全省實(shí)際出發(fā)，積極探索農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的有效途徑。
1.切實(shí)提高對(duì)農(nóng)田水利工程管護(hù)的認(rèn)識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利管護(hù)是合理有效配置公共資源，提高資金使用效率，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合的重要工作，要把工程管護(hù)擺在與工程建設(shè)同等重要的位置，研究適合本地實(shí)際的農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行管理機(jī)制，確保每一處工程都能建得成、管得好、用得起、長受益。
2.加快明晰農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)。區(qū)分不同類型、不同性質(zhì)的工程，依法依規(guī)逐一明晰工程產(chǎn)權(quán)歸屬。一是要進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查，摸清設(shè)施狀況。實(shí)施農(nóng)田水利設(shè)施工程現(xiàn)場勘測工作，摸清現(xiàn)有家底，按照工程的類型和性質(zhì)科學(xué)確定其管轄層級(jí)，特別是要正確處理好工程與土地制度不對(duì)稱而造成管護(hù)主體難以落實(shí)的問題。二是要明晰已建農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。對(duì)明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下管轄的，要按照“誰投資，誰擁有”界定工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)，可將財(cái)政投資形成的農(nóng)田水利設(shè)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為集體股權(quán)，或者量化為受益農(nóng)戶的股份，明確將財(cái)政資金支持建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交給產(chǎn)權(quán)主體的程序等相關(guān)要求。對(duì)新建項(xiàng)目要充分發(fā)揮市場作用，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等新型主體作為“項(xiàng)目法人”承接小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)，開展小型農(nóng)田水利項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)管護(hù)一體化。三是推進(jìn)確權(quán)頒證工作。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，辦理頒證和產(chǎn)權(quán)移交工作，明晰一批，辦理一批。同時(shí)，要規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，實(shí)行經(jīng)營權(quán)證制度，通過合法程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)田水利設(shè)施，核發(fā)經(jīng)營權(quán)證。實(shí)行產(chǎn)權(quán)登記制度，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行初始登記、變更登記以及注銷登記。
3.落實(shí)農(nóng)田水利工程管護(hù)的長效機(jī)制。落實(shí)好管護(hù)責(zé)任，建立健全運(yùn)行管理制度。一是以產(chǎn)權(quán)形式明確管護(hù)主體，在產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)同屬一個(gè)主體時(shí)，管護(hù)責(zé)任主體就是產(chǎn)權(quán)人。產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離時(shí)，產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營人在簽署的協(xié)議中要明確哪方承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，如是經(jīng)營方承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，在核發(fā)經(jīng)營權(quán)證時(shí)應(yīng)明確注明。二是明確工程管護(hù)責(zé)任的具體要求。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)工程的類型明確管護(hù)必須達(dá)到的基本要求，并在產(chǎn)權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證寫明。三是加快市場培育。培育農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)物業(yè)企業(yè)、養(yǎng)護(hù)服務(wù)公司等，鼓勵(lì)管護(hù)責(zé)任主體通過購買服務(wù)的方式，開展物業(yè)化、市場化集中管理。加強(qiáng)農(nóng)村水務(wù)員、能工巧匠的技能培訓(xùn)，讓他們掌握農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)的技術(shù)要點(diǎn)，承擔(dān)小型農(nóng)田水利工程的維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)。
4.建立農(nóng)田水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。按照“工程產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營權(quán)）所有者籌集為主，政府績效考核獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”的原則建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。一是多渠道籌集資金，農(nóng)田水利設(shè)施作為農(nóng)田重要組成部分，沒有水源和相應(yīng)的設(shè)施，無法成農(nóng)田，因此，計(jì)算農(nóng)作物的成本支出應(yīng)有水利設(shè)施的管護(hù)支出，產(chǎn)權(quán)人（經(jīng)營權(quán)人）應(yīng)從當(dāng)年的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營收入計(jì)提農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)資金；按照節(jié)約原則，建立合理的農(nóng)業(yè)用水定額，對(duì)定額之外的用水可適當(dāng)提高價(jià)格。二是對(duì)一些事關(guān)全局產(chǎn)權(quán)界定為國有且無固定收入的工程的管護(hù)，采取政府購買公共服務(wù)的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人競爭參與管護(hù)。三是建立健全考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。對(duì)通過考核達(dá)到目標(biāo)所設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)的管護(hù)責(zé)任主體，當(dāng)?shù)卣才乓欢ǖ莫?jiǎng)補(bǔ)資金或定額補(bǔ)助，用于農(nóng)田水利工程的管護(hù)。各縣農(nóng)田水利工程長效管護(hù)機(jī)制建立情況及工程管護(hù)考核結(jié)果，作為省級(jí)水利資金分配的重要因素之一。四是研究建立工程維修養(yǎng)護(hù)基金。各地可根據(jù)情況，探索不同層級(jí)通過經(jīng)營收入計(jì)提、水費(fèi)提留、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等多種形式建立工程維修養(yǎng)護(hù)基金，確保工程良性運(yùn)行。
5. 建立農(nóng)田水利資產(chǎn)登記制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算。通過現(xiàn)狀摸底，建立各種類型的農(nóng)田水利設(shè)施的資產(chǎn)登記制度，開展農(nóng)田水利設(shè)施資產(chǎn)估價(jià)，提供農(nóng)田水利設(shè)施資產(chǎn)估價(jià)清單。產(chǎn)權(quán)主體憑估價(jià)清單登記資產(chǎn)，并進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算。鼓勵(lì)管護(hù)責(zé)任主體建立維修養(yǎng)護(hù)基金，可采取從收入中計(jì)提和根據(jù)資產(chǎn)總額計(jì)提的方式，建立良性的投入運(yùn)行機(jī)制。
作者單位:浙江省財(cái)政廳
