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桐廬縣財政局課題組

　　桐廬縣位于浙江省西北部，地處錢塘江中游；東接諸暨，南連浦江、建德，西鄰淳安，東北界富陽，西北依臨安。縣域總面積1825平方公里，現(xiàn)有戶籍人口40.42萬，下轄4街道、6鎮(zhèn)、4鄉(xiāng)，呈“八山半水分半田”的地貌結(jié)構(gòu)。2014年，全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政總收入12.37億元，地方財政收入5.65億元，當年一般預(yù)算可用資金3.22億元，比2011年分別增長16.49%、23.82%、69.07%；占全縣的比重分別為32.5%、23.6%和8.1%。近年來，桐廬縣在財政實力不斷增長的同時，不斷完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付，在很大程度上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力不足，對促進桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、提升農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展奠定了扎實的基礎(chǔ)。但與國家、省市財政轉(zhuǎn)移支付分配使用的科學(xué)性、規(guī)范性、合理性要求相比，桐廬縣在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付分配、資金管理等方面仍存在著不少問題。為此，有必要通過對桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況進行調(diào)查研究，從而找到其中存在的問題，并提出改進意見和措施。

　　一、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和財政轉(zhuǎn)移支付類型

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

　　財政管理體制是國家在財政管理中，劃分各級財政主體之間財政管理權(quán)限、確定預(yù)算組織原則以及規(guī)范財政分配關(guān)系的基本制度，預(yù)算管理體制是財政管理體制的重要內(nèi)容。2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行，預(yù)算法中第三條明確：“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層政府，單獨編制預(yù)算、實行分稅制財政管理體制。

　?。ǘ┺D(zhuǎn)移支付基本類型

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要靠財政體制分成收入，另外上級部門對它的財政轉(zhuǎn)移支付也成為財政收入的重要組成部分。目前，財政轉(zhuǎn)移支付類型主要有二類，即一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一是一般性轉(zhuǎn)移支付。是以基本公共服務(wù)均等化為目標，均衡地區(qū)之間的財力差距，不指定資金具體用途，由接受轉(zhuǎn)移支付的下級政府統(tǒng)籌安排使用的轉(zhuǎn)移支付；二是專項轉(zhuǎn)移支付。是上級政府對承擔委托事務(wù)、共同事務(wù)的下級政府給予的具有指定用途的資金補助，以及對應(yīng)由下級政府承擔的事務(wù)給予的具有指定用途的獎勵或補助。主要用于教育、社會保障、農(nóng)業(yè)等方面。

　　近年來浙江財政改革實踐中探索出的一種新型轉(zhuǎn)移支付方式——專項性一般轉(zhuǎn)移支付，其實質(zhì)是運用因素法來分配專項性轉(zhuǎn)移支付資金，在明確規(guī)定使用方向的前提下，納入一般性轉(zhuǎn)移支付，使其既具有一般性轉(zhuǎn)移支付的財力補助特點，同時又能實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付的特定政策目標。

　　二、桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和財政轉(zhuǎn)移支付情況

　?。ㄒ唬┩]縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

　　目前桐廬縣4個街道、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和4個鄉(xiāng)實行統(tǒng)一的 “劃分收支、核定基數(shù)、收支掛鉤、超收分成、歉收賠補”財政管理體制。在現(xiàn)行體制中突出以下幾個特點：一是按地理位置及財政收支狀況把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分為三類，分別確定年遞增比例。一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）：城南街道、桐君街道、富春江鎮(zhèn)、橫村鎮(zhèn)、江南鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)，年遞增比例為12%；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）：鳳川街道、舊縣街道、瑤琳鎮(zhèn)、鐘山鄉(xiāng)，年遞增比例為1 0 %；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）：莪山鄉(xiāng)、百江鎮(zhèn)、新合鄉(xiāng)、合村鄉(xiāng)，年遞增比例為8%。二是重點突出對中心城鎮(zhèn)的建設(shè)，政策有所傾斜。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，進一步加大對中心鎮(zhèn)分成力度，如分水鎮(zhèn)地方稅收除營業(yè)稅外超基數(shù)部分全額留鎮(zhèn)。加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育中心鎮(zhèn)，依法收取的規(guī)費留縣部分全額返還，中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的土地出讓金凈收益可用部分全額返還。三是增加獎勵措施。設(shè)立“兩保一掛”獎勵，對完成兩保任務(wù)（即保證完成當年財政收入任務(wù)、保證當年財政財務(wù)實現(xiàn)收支綜合平衡）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣財政給予獎勵。

　?。ǘ┩]縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況

　　1．財政轉(zhuǎn)移支付總量不斷增大

　　如表一所示：2012年至2014年桐廬縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金總量達7.07億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付2.64億元、專項轉(zhuǎn)移支付4.42億元。從2012年的2億元、提高到2013年的2.01億元和2014年的3.05億元，分別比上年提高86.1%、0.5%和51.2%。

　　2．財政轉(zhuǎn)移支付成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的重要組成部分

　　如表一所示：2012年至2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付占可用資金平均比重在80%以上，其中2012年占比75.5%、2013年占比71.1%，2014年更是達到了94.4%。財政轉(zhuǎn)移支付資金成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制收入的主要資金來源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運行和社會事業(yè)發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　3．專項轉(zhuǎn)移支付逐年增加，增幅明顯

　　如表一所示，2012年至2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付固定為8814萬元，專項轉(zhuǎn)移支付逐年增長，從2012年的1.13億元，增加到2014年的2.16億元，分別增長91.1%、0.7%、90.9%，專項轉(zhuǎn)移支付占財政轉(zhuǎn)移支付總量的比重分別達56.1%、56.3%和71.1%。

　　4．財政轉(zhuǎn)移支付以民生事業(yè)為主

　?。?）一般性轉(zhuǎn)移支付。近年來桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性轉(zhuǎn)移支付固定為每年8814萬元，其中：工資福利支出7357萬元，主要為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)人員的工資及社會保障補助；商品和服務(wù)支出650萬元，主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費、福利費等補助；對個人和家庭補助807萬元，主要是對退休人員及住房公積金補助。

　?。?）專項轉(zhuǎn)移支付。如表二所示：2012年至2014年桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項轉(zhuǎn)移支付中民生支出分別為1.27億元、1.69億元和2.87億元，分別比上年增長33.5%和69.9%。民生項目占鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的比重分別為68.9%、69.34%和91.32%。財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加，并大力投向事關(guān)民生的領(lǐng)域，引導(dǎo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金投向，大大促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項民生事業(yè)發(fā)展。

　　三、桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付中存在的問題

　　（一）現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運行基礎(chǔ)薄弱

　　財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是建立在一定財政體制基礎(chǔ)之上的政府間財政收入再分配的手段，合理劃分各級政府的事權(quán)、財權(quán)是財政轉(zhuǎn)移支付制度運行的基礎(chǔ)。但由于目前桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，與縣級政府間存在事權(quán)劃分不清、財權(quán)與事權(quán)不匹配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不明等情況及經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，由此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難。桐廬縣納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制管理的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含4個街道）2012年至2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制分成分別為1183萬元、-37萬元和-2140萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用資金少，致使財政轉(zhuǎn)移支付實施效果大打折扣。

　?。ǘ┴斦D(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小

　　據(jù)統(tǒng)計，2012年至2014年桐廬縣通過縣級財政和部門直接撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金分別為7.94億元、10.33億元和11.89億元，而同期縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分別為2億元、2.01億元和3.05億元，分別占比25.2%，19.5%和25.7%。這意味著近四分之三的資金未通過財政體制進行撥付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過暫存暫付款進行核算，財政失去有效監(jiān)管。

　　（三）財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

　　近幾年桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付每年固定安排8814萬元，專項轉(zhuǎn)移支付增幅較大，2014年達到2.16億元，比上年增長90.9%。但目前桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項轉(zhuǎn)移支付范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)，到處“撒胡椒粉”。同時，不少專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。

　?。ㄋ模┴斦D(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)

　　目前桐廬縣現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付中，并沒有建立一套科學(xué)而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前，仍然堅持“存量不動，增量調(diào)節(jié)”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計算財政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。

　?。ㄎ澹┴斦D(zhuǎn)移支付資金使用管理不規(guī)范

　　目前桐廬縣對鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付資金中仍存在資金使用管理不規(guī)范問題。近年來，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項審計中就發(fā)現(xiàn)多起財政轉(zhuǎn)移支付資金使用不規(guī)范問題。如存在項目資金滯留未及時下?lián)軉栴}，2013年發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)政府暫存款賬面反映2012年前撥入的移民項目建設(shè)補助款計20.08萬元未下?lián)?；新農(nóng)村專戶水利資金賬面反映2012年前撥入水利資金26.74萬元以及土地復(fù)墾資金16.35萬元，未按規(guī)定及時下?lián)?。甚至還發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金移用問題，如2013年某鎮(zhèn)政府將上級土管部門撥入的土地收購及征地款1002.83萬元作政府其他收入等。

　　四、規(guī)范桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的對策

　　（一）擴大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

　　努力提高縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付占鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用資金的比重，將原通過部門撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金盡量通過轉(zhuǎn)移支付方式進行，如將相對固定的社區(qū)經(jīng)費、村級便民中心經(jīng)費、村主要干部基本報酬、最低生活保障等項目經(jīng)費納入縣對鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付范疇。同時，整合財政專項資金，將桐廬縣交通發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等28項財政專項資金對涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分進行因素法分配，盡量納入轉(zhuǎn)移支付范疇，一方面增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制內(nèi)可用資金，另一方面便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金，加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管。

　　（二）優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

　　針對目前桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付中以專項轉(zhuǎn)移支付為主的特點，以及在專項轉(zhuǎn)移支付資金使用中存在的問題，應(yīng)逐步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付范圍?？蓪⒃瓰閷ｍ椶D(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為專項性一般轉(zhuǎn)移支付，其目標是重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入能力與支出責(zé)任的不對稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有足夠的財力履行政府的基本職能，合理安排轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮資金的最大效益。逐步建立起一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項轉(zhuǎn)移支付為附，以專項性一般轉(zhuǎn)移支付作補充的復(fù)合型縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付。

　?。ㄈ┮?guī)范財政轉(zhuǎn)移支付管理方式

　　針對目前桐廬縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金管理中存在的問題，應(yīng)加強規(guī)范分配方式、預(yù)算管理、撥付流程和績效管理：一是盡可能多地采用因素法分配資金。用地域面積、人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化程度、人口密度等“因素法”代替“基數(shù)法”計算財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，設(shè)計出一套科學(xué)的公式，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入能力和支出需要進行測算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。二是研究改進轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制流程，提前編制預(yù)算。縣財政要將數(shù)額固定的轉(zhuǎn)移支付指標提前通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)編入預(yù)算，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編報的完整性，以有利于人大監(jiān)督。三是深化國庫集中支付制度。目前桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖已全部實現(xiàn)國庫集中支付，但由于納入國庫集中支付的資金量小，資金監(jiān)管不全，應(yīng)重點研究建立專項轉(zhuǎn)移支付資金的信息反饋機制，逐步實現(xiàn)對專項轉(zhuǎn)移支付資金的動態(tài)監(jiān)控。四是積極開展轉(zhuǎn)移支付資金績效評價。建立健全預(yù)算績效目標、運行跟蹤、評價管理等綜合體系，進一步構(gòu)建權(quán)力陽光運行機制。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新財政管理體制，逐步推行“分類管理”

　　針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，筆者建議可探索實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分類管理機制。一是對城南街道等四個街道要逐步納入縣本級，作為縣級部門統(tǒng)一納入預(yù)算；二是對新合鄉(xiāng)等偏遠山區(qū)以及財政基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“鄉(xiāng)財縣管”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔的債務(wù)不變的基礎(chǔ)上，財政收支統(tǒng)一由縣財政核算；三是規(guī)范中心鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理。縣級財政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購和票據(jù)管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政部門的指導(dǎo)下，編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行，提高財政管理水平和工作效率。

　?。ㄎ澹┘訌妼D(zhuǎn)移支付的宣傳、指導(dǎo)和監(jiān)督

　　一是大力宣傳轉(zhuǎn)移支付的政策性和針對性，大幅度提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾的政策觀念。建立健全監(jiān)督機制和監(jiān)督制度， 使監(jiān)督日常化、規(guī)范化。專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合， 促進民主決策，民主理財，確保?？顚Ｓ?；二是加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。主管部門加強指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)工作，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的核算，規(guī)范核算程序、核算內(nèi)容、核算票據(jù)，使依據(jù)充分，資料齊全，資金來源清楚，使財務(wù)賬上隨時準確反映轉(zhuǎn)移支付使用情況；三是加強監(jiān)督。積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）的監(jiān)督職能，桐廬縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已單設(shè)財政所（局），要定期向領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門匯報轉(zhuǎn)移支付使用情況和項目進展情況；相關(guān)職能部門要定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)情況進行檢查指導(dǎo)；組織、監(jiān)察部門對初次挪用占用專項撥款的單位和有關(guān)人員進行批評教育，對屢教不改者進行嚴肅處理。

　　課題組組長：徐志勇　畢文浩

　　成　　　員：吳俊華（執(zhí)筆）　濮文鑫　謝雪宏