行政事業(yè)單位內(nèi)控進(jìn)入新一輪發(fā)力期。
日前，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”），要求各地區(qū)、各部門和各單位要把制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作來(lái)抓。
同時(shí)，《指導(dǎo)意見》提出了兩個(gè)讓人印象深刻的時(shí)間點(diǎn)：內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作；到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。
“這體現(xiàn)了財(cái)政部門全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的決心?！敝袊?guó)內(nèi)控研究中心行政事業(yè)單位內(nèi)控研究所所長(zhǎng)吉津海說(shuō)。同時(shí)，記者在采訪中感受到，眾多業(yè)內(nèi)人士對(duì)這兩項(xiàng)任務(wù)的完成非常有信心。
中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院教授姜宏青也表示，《指導(dǎo)意見》既給出了建立制度體系的策略，又給出了實(shí)施時(shí)間表，措施有力。
編織科學(xué)的制度“籠子”
《指導(dǎo)意見》是財(cái)政部落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定第70項(xiàng)重要改革舉措的一項(xiàng)主要成果，有利于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施效能和對(duì)內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。
“全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，有利于鞏固當(dāng)前的反腐倡廉成果，并從內(nèi)部機(jī)制層面有效防范權(quán)力腐敗行為。
實(shí)踐證明，通過(guò)內(nèi)部控制的建立編織起科學(xué)的制度‘籠子’，形成‘不能腐’的防范機(jī)制，有助于推動(dòng)反腐工作從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本。”吉津海說(shuō)，同時(shí)，有效實(shí)施單位內(nèi)部控制，能夠明確依法履職的行為準(zhǔn)則，而《指導(dǎo)意見》科學(xué)設(shè)置審批流程和辦理時(shí)限，既防止了“亂作為”，也杜絕了“不作為”。
的確，反腐倡廉是國(guó)家治理的理念和治國(guó)之策，內(nèi)部控制建設(shè)是將反腐倡廉之策具體落地的方式之一，也是落實(shí)中央“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的具體措施之一。
“行政事業(yè)單位是以耗用政府財(cái)政資金或納稅人的稅金以及其他公共資源為代價(jià)行使職權(quán)和提供服務(wù)，必須建立有效的控制制度體系，以保障這些資源的有效使用?！苯昵嗾f(shuō)，另外，單位內(nèi)控體系的建設(shè)在具體層面上規(guī)范了政府權(quán)力的使用，一定程度上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展起促進(jìn)作用。 可以說(shuō)，《指導(dǎo)意見》既是國(guó)家加強(qiáng)治理體系建設(shè)的重要抓手，又是財(cái)政部統(tǒng)籌落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體舉措，是財(cái)政部踐行“三嚴(yán)三實(shí)”常態(tài)化、長(zhǎng)效化的具體內(nèi)容。
對(duì)于《指導(dǎo)意見》，杭州投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理陳珍紅表示：“《指導(dǎo)意見》是在法治政府建設(shè)的大背景下，在相關(guān)部門出臺(tái)的一系列制度如政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)檔案管理辦法等多項(xiàng)相關(guān)制度的支撐下，進(jìn)一步明確了行政事業(yè)單位的管理、資源配置、政府投資、工程建設(shè)等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的行為規(guī)則?！?br />
明確單位負(fù)責(zé)人相關(guān)責(zé)任
《指導(dǎo)意見》提出了健全內(nèi)部控制體系、加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡、建立內(nèi)控報(bào)告制度和加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作等4項(xiàng)主要任務(wù)?？梢哉f(shuō)，這4項(xiàng)任務(wù)相輔相成，構(gòu)成體系。
“前兩項(xiàng)任務(wù)明確了‘做什么’和‘怎么做’；后兩項(xiàng)任務(wù)是內(nèi)部控制建設(shè)工作的保障機(jī)制?！奔蚝Ｕf(shuō)。
陳珍紅則認(rèn)為，這4項(xiàng)任務(wù)可表述為“四內(nèi)一外”，即“內(nèi)部流程”“內(nèi)部權(quán)力”“內(nèi)控報(bào)告”“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”。
“以人來(lái)比喻的話，內(nèi)部權(quán)力是神經(jīng)中樞，內(nèi)部流程是血液系統(tǒng)，內(nèi)控報(bào)告是體檢報(bào)告，內(nèi)部監(jiān)督是自我保健，外部監(jiān)督是健康治療。一個(gè)健全的單位內(nèi)控體系可促進(jìn)單位科學(xué)高效地運(yùn)行?！标愓浼t說(shuō)。
此外，吉津海特別提到了幾條讓人眼前一亮的規(guī)定。首先，《指導(dǎo)意見》明確界定了單位和單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
“《指導(dǎo)意見》要求單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)‘有效性’承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向便于考核，以信息系統(tǒng)為支撐，避免走過(guò)場(chǎng)和形式主義?！奔蚝Ｕf(shuō)。
同時(shí)，《指導(dǎo)意見》在強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的同時(shí)，還提出積極探索建立單位財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制實(shí)施情況注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，將單位內(nèi)部控制建設(shè)納入制度化、規(guī)范化軌道。
期待單位內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)出臺(tái)
《指導(dǎo)意見》表明了財(cái)政部門全面推進(jìn)單位內(nèi)控規(guī)范的決心，也收獲了業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的信心。
對(duì)于2020年將可建成的“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有 力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”，吉津海預(yù)想這樣的體系應(yīng)當(dāng)“規(guī)范、可控、高效”。姜宏青認(rèn)為，這樣的體系建成之后，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)怎么換屆，組織運(yùn)營(yíng)的所有事項(xiàng)都不應(yīng)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的變更而改變，換句話說(shuō)，應(yīng)該按照制度規(guī)則行使權(quán)力提供服務(wù)，而不是按照個(gè)人的意志或愛好運(yùn)營(yíng)組織、行使權(quán)力。
對(duì)于下一步《指導(dǎo)意見》的實(shí)施，姜宏青建議，在領(lǐng)導(dǎo)重視的同時(shí)，單位要做到全員參與。具體制度既要通用也要因地制宜，組織的管理與服務(wù)事項(xiàng)所需要的業(yè)務(wù)流程要公開。與流程相適應(yīng)的制度規(guī)范要公開，以方便組織落實(shí)和執(zhí)行，也方便公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。此外，相關(guān)部門應(yīng)組織相應(yīng)的培訓(xùn)與示范，比如設(shè)立相同類型的組織的內(nèi)部控制標(biāo)桿，以利于推廣。
吉津海表示，除了及時(shí)總結(jié)成功案例和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以供借鑒推廣外，還應(yīng)促進(jìn)財(cái)政與審計(jì)、監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行統(tǒng)一。他期待著單位內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)的出臺(tái)。
“對(duì)于具體實(shí)施，各單位要有真正的規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的具體制度并執(zhí)行到位，以防止權(quán)力過(guò)度集中產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。特別是內(nèi)控報(bào)告，要有明確的基本格式，內(nèi)控報(bào)告要有效公開，做到權(quán)力透明，才能實(shí)現(xiàn)有效地內(nèi)部和外部監(jiān)督?！标愓浼t說(shuō)。
