文 ／ 張 稀
高校專項(xiàng)資金是由政府相關(guān)部門和高校安排下達(dá)的除基本支出以外的具有指定項(xiàng)目和用途的資金，包括高校修購專項(xiàng)資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、科研專項(xiàng)資金、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)資金、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)專項(xiàng)資金、課程建設(shè)專項(xiàng)資金等。高校專項(xiàng)資金的有效使用有利于高校提高教學(xué)質(zhì)量、科研能力，有利于提高高校的學(xué)科綜合水平，有利于培養(yǎng)高層次的專門人才，最終有利于推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展。
高校專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目管理，即對高校專項(xiàng)資金從立項(xiàng)、實(shí)施到完工進(jìn)行全過程的監(jiān)督和控制的過程。但目前高校對專項(xiàng)資金的管理仍相對薄弱，存在著管理不嚴(yán)，管理辦法不夠規(guī)范，以及難以確保?？顚Ｓ玫葐栴}，以至不能實(shí)現(xiàn)既定的支出目標(biāo)，直接影響了資金的使用效益。因此，規(guī)范高校專項(xiàng)資金的管理和使用，有效推進(jìn)專項(xiàng)資金的績效評價(jià)工作，促進(jìn)高校專項(xiàng)資金支出的科學(xué)性和有效性，成為我們探討和研究的又一重要課題。
一、 高校專項(xiàng)資金管理中存在的問題
目前高校的專項(xiàng)資金管理普遍缺乏必要的績效評價(jià)，使得一些專項(xiàng)資金的使用效率不高，不符合業(yè)績和預(yù)算的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.預(yù)算執(zhí)行隨意性大、資金管理難度大。有些專項(xiàng)資金沒有制定科學(xué)詳細(xì)的管理辦法和經(jīng)費(fèi)使用細(xì)則，導(dǎo)致一些資金在使用時(shí)有很大的隨意性。高校專項(xiàng)資金有很多不同的來源和性質(zhì)，同一性質(zhì)的專項(xiàng)資金可分為不同的大類，如科研課題經(jīng)費(fèi)可以根據(jù)經(jīng)費(fèi)來源不同分為國家級課題、省級課題、校級課題等；同一類別的專項(xiàng)資金又可以分為不同的項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)類院校實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中有金融實(shí)驗(yàn)室，財(cái)政實(shí)驗(yàn)室、會計(jì)實(shí)驗(yàn)室等。不同性質(zhì)的專項(xiàng)資金有不同的管理辦法，即使相同性質(zhì)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目不同，經(jīng)費(fèi)使用在細(xì)則上也有區(qū)別，增加了管理難度，也給財(cái)務(wù)部門的核算帶來困難。
2.擠占挪用專項(xiàng)資金。一些高校以財(cái)政撥款不足、經(jīng)費(fèi)超支為由，擠占挪用部分專項(xiàng)資金以用于辦公經(jīng)費(fèi)?；蚴窃趯ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)中開支一些設(shè)備或固定資產(chǎn)以作他用，例如在一些實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)中開支的設(shè)備，不是用于實(shí)驗(yàn)室，而是挪作他用。
3.專項(xiàng)資金使用時(shí)的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)問題。由于專項(xiàng)資金的使用缺乏必要的績效評價(jià)，使得一些專項(xiàng)資金在使用時(shí)出現(xiàn)盲目擴(kuò)大支出，重復(fù)購置。對于一些不經(jīng)常使用的設(shè)備，如攝像機(jī)、照相機(jī)、投影儀和一些大型專用設(shè)備等，特別是一些大型的專用設(shè)備，形成或購置后，由于利用率不高，設(shè)備閑置，無形中造成嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。
4.財(cái)務(wù)監(jiān)督作用沒有很好的發(fā)揮。財(cái)務(wù)在審核票據(jù)時(shí)往往只注重票據(jù)合法性審核，而忽視資金使用真實(shí)性的審核，資金使用者有可能將項(xiàng)目以外的合法票據(jù)挪到項(xiàng)目中報(bào)銷，從而形成挪用擠占?？?。
5.缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在專項(xiàng)資金的管理環(huán)節(jié)，缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，不能跟蹤問效以確保資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。
針對高校在專項(xiàng)資金管理上存在的一些問題和弊端，筆者認(rèn)為應(yīng)該在規(guī)范專項(xiàng)資金的管理體制的基礎(chǔ)上，建立高校專項(xiàng)資金的績效評價(jià)體系，加強(qiáng)監(jiān)督，跟蹤問效，提高專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
二、 建立高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)的基本原則
經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是財(cái)政支出績效評價(jià)的基本理論分析框架，筆者以為高校專項(xiàng)資金的績效評價(jià)也應(yīng)該借鑒這一原理。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定的資源，效率性是指以最小的投入取得一定產(chǎn)出或以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，效果性是指多大程度上達(dá)到目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果。在高校專項(xiàng)資金的使用中也應(yīng)該建立科學(xué)的專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系，對資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀科學(xué)的評價(jià)，以反映專項(xiàng)資金的籌集、分配、使用及效益。評價(jià)體系應(yīng)遵循以下原則：
1.全面性和特殊性相結(jié)合原則。高校專項(xiàng)資金由于經(jīng)費(fèi)來源不同、性質(zhì)不同，因此體現(xiàn)出不同的效益。如高校修購專項(xiàng)資金主要是用于房屋修繕、儀器設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施的維修改造，它的效益主要體現(xiàn)在高校辦學(xué)條件、硬件設(shè)施的改善，教學(xué)質(zhì)量的提高；而科研專項(xiàng)資金的使用效益則體現(xiàn)在科研成果，以及科研水平的提高上。因此，績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)兼顧不同性質(zhì)的資金，使不同性質(zhì)的資金具有可比性和全面性；并且針對不同性質(zhì)的資金要有不同的指標(biāo)來衡量，具有特殊性。
2.定量分析與定性分析相結(jié)合原則。高校專項(xiàng)資金的支出，有些效益是可以定量分析的，而有些則不能用數(shù)量的方式表示，例如科研課題支出帶來的社會效益，因此在評價(jià)時(shí)必須采用定量與定性相結(jié)合的方法。
3.科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則?？冃гu價(jià)運(yùn)作體系要科學(xué)合理，制度、標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，評價(jià)指標(biāo)要全面，評價(jià)方法要正確，這樣才能客觀公正的進(jìn)行評價(jià)。在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，還要有利于操作。
三、高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系的構(gòu)建
高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一是高校專項(xiàng)資金規(guī)則、制度體系的構(gòu)建，用科學(xué)的工作程序來規(guī)范行為，用制度來管事，使專項(xiàng)資金的管理有章可循。二是從定量和定性兩方面構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系，對高校專項(xiàng)資金績效進(jìn)行科學(xué)的計(jì)量和評價(jià)，對專項(xiàng)資金的管理和使用部門進(jìn)行績效評定。
1.構(gòu)建高校專項(xiàng)資金規(guī)則、制度體系。
高校專項(xiàng)資金實(shí)施項(xiàng)目管理,就是對高校專項(xiàng)資金從立項(xiàng)、實(shí)施到完工進(jìn)行全過程的監(jiān)督和控制的過程。規(guī)則、制度體系的構(gòu)建應(yīng)從高校專項(xiàng)資金管理的各環(huán)節(jié)入手，包括立項(xiàng)審批、資金的撥付、資金的使用和管理，以及事后的監(jiān)督。高校應(yīng)會同主管部門共同制定相應(yīng)的規(guī)章制度，包括管理制度和核算辦法，規(guī)定經(jīng)費(fèi)使用的審批制度、經(jīng)費(fèi)開支范圍，經(jīng)費(fèi)使用所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并形成科學(xué)的運(yùn)作程序。立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，做到事前控制；撥付使用環(huán)節(jié)，做到撥付及時(shí)、到位，嚴(yán)格按預(yù)算、資金用途使用資金，確保?？顚Ｓ茫槐O(jiān)督環(huán)節(jié)，確保實(shí)現(xiàn)既定支出目標(biāo)，運(yùn)用績效評價(jià)體系進(jìn)行跟蹤問效。
2．建立績效評價(jià)指標(biāo)體系。
對高校專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，要依據(jù)不同的項(xiàng)目，設(shè)計(jì)一定的評價(jià)指標(biāo)，并根據(jù)高校提供的項(xiàng)目申請書（含項(xiàng)目可行性研究報(bào)告, 項(xiàng)目支出預(yù)算表）、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目完工報(bào)告以及高校年度預(yù)決算等，按照定量分析和定性分析相結(jié)合的方法， “專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，對其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行客觀、公正的綜合評判。可以設(shè)置以下指標(biāo)，對高校專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行績效考評：
①反映高校專項(xiàng)資金籌集狀況的指標(biāo)：
A．專項(xiàng)資金撥付到位率=實(shí)際撥付專項(xiàng)資金/應(yīng)撥付專項(xiàng)資金×100%
該指標(biāo)反映財(cái)政部門對高校撥付專項(xiàng)資金的情況，反映撥付是否到位。
B．教職工人均各類專項(xiàng)資金收入=各類專項(xiàng)資金項(xiàng)目收入額/年度平均教職工人數(shù)
學(xué)生人均各類專項(xiàng)資金收入=各類專項(xiàng)資金項(xiàng)目收入額/年度平均學(xué)生人數(shù)
這兩個(gè)指標(biāo)用于從教師和學(xué)生兩個(gè)方面反映高校專項(xiàng)資金的人均占有量，以此來衡量高?；I集各類專項(xiàng)資金的規(guī)模, 體現(xiàn)高校的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和教育事業(yè)發(fā)展能力。
C.專項(xiàng)資金總收入增長率=（本年度專項(xiàng)資金收入-上年度專項(xiàng)資金收入）/上年度專項(xiàng)資金收入×100%
這一指標(biāo)用于衡量高校專項(xiàng)資金總收入的增長速度, 反映高校籌資能力的增長水平。
D． 各類自籌專項(xiàng)資金占全部專項(xiàng)資金的比率= 自籌專項(xiàng)資金 / 全部專項(xiàng)資金×100%
這一指標(biāo)用于計(jì)算高校自籌各類專項(xiàng)資金占全部專項(xiàng)資金的比重, 反映學(xué)校自籌專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的能力，也反映了高校自我發(fā)展的能力。
②反映高校專項(xiàng)資金使用情況的指標(biāo)：
A． 專項(xiàng)資金使用到位率=該項(xiàng)目實(shí)際使用專項(xiàng)資金/該項(xiàng)目實(shí)際撥付專項(xiàng)資金×100%
該指標(biāo)反映了高校某一項(xiàng)目?？顚Ｓ玫那闆r，該項(xiàng)目是否存在擠占專項(xiàng)資金的情況。
B． 各類專項(xiàng)資金支出占專項(xiàng)資金總支出的比率=該項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)際支出/全部專項(xiàng)資金實(shí)際支出總額×100%
這一指標(biāo)反映各類專項(xiàng)資金支出占全部專項(xiàng)資金總支出的比重, 可以用來反映高校專項(xiàng)資金支出的結(jié)構(gòu)。
C． 各類專項(xiàng)資金支出占該類專項(xiàng)資金收入的比率=該項(xiàng)目專項(xiàng)資金支出/該項(xiàng)目專項(xiàng)資金收入×100%
這一指標(biāo)用于衡量高校年度專項(xiàng)資金收支比, 反映學(xué)校專項(xiàng)資金結(jié)余或赤字情況。
D． 專項(xiàng)資金項(xiàng)目支出預(yù)算完成率=各類專項(xiàng)資金實(shí)際支出額/各類專項(xiàng)資金預(yù)算支出額×100%
這一指標(biāo)反映高校專項(xiàng)資金預(yù)算完成情況, 以及專項(xiàng)資金項(xiàng)目的完成程度, 體現(xiàn)了學(xué)校控制支出的能力, 也反映了學(xué)校專項(xiàng)資金預(yù)算支出編制的準(zhǔn)確程度。
③反映高校專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)程度的指標(biāo)：
專項(xiàng)資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率=專項(xiàng)資金實(shí)際實(shí)現(xiàn)目標(biāo)/專項(xiàng)資金預(yù)定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)×100%
該指標(biāo)可以是單一指標(biāo),也可以是綜合指標(biāo)。如某以發(fā)表的論文做為計(jì)算科研專項(xiàng)資金成果的標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的研究期限內(nèi)，實(shí)際發(fā)表論文數(shù)與預(yù)定發(fā)表論文數(shù)的比，就可以計(jì)算出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率。有些項(xiàng)目的效益用單一指標(biāo)表示難以全面，可以用綜合指標(biāo)來計(jì)算，再根據(jù)各指標(biāo)的重要程度，規(guī)定其權(quán)重，計(jì)算其加權(quán)平均數(shù)。由于高校的特殊性，有些項(xiàng)目的效益無法用數(shù)量表示，例如某一學(xué)科的建設(shè)，它使該校該學(xué)科的教師科研能力得到了大幅度的提高，學(xué)生的專業(yè)能力得到加強(qiáng)，這些無法用數(shù)量來表示。這時(shí)可以使用評分的方法，給它一個(gè)定性的分析，通過組成專家組，對其打分。如預(yù)定實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)為100分，根據(jù)不同項(xiàng)目的需要，設(shè)置一定的參數(shù)，各參數(shù)規(guī)定一定的權(quán)數(shù)，根據(jù)該項(xiàng)目完成的情況對各參數(shù)進(jìn)行打分，并用加權(quán)平均進(jìn)行計(jì)算得出分值，從而體現(xiàn)該項(xiàng)目的完成情況。例如一個(gè)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，可設(shè)置以下四個(gè)參數(shù)，教材編寫情況、論文發(fā)表情況、師資能力提高程度、學(xué)生能力提高程度，各規(guī)定25%的權(quán)數(shù)，該校對該重點(diǎn)學(xué)科的評分分別為90、90、80、80，計(jì)算得出該學(xué)科專項(xiàng)資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率為85%（90×25%+90×25%+80×25%+80×25%）
④反映資產(chǎn)管理績效的指標(biāo)可設(shè)置為：
A． 專項(xiàng)資金項(xiàng)目招標(biāo)率=招標(biāo)項(xiàng)目決算費(fèi)用總額/應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目決算費(fèi)用總額×100%
這一指標(biāo)反映高校專項(xiàng)資金項(xiàng)目采用招標(biāo)方式進(jìn)行項(xiàng)目采購的情況。如果這一指標(biāo)低于 1, 表明有些項(xiàng)目仍未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)。
B． 專項(xiàng)資產(chǎn)損失率=專項(xiàng)資產(chǎn)損失凈額/年末專項(xiàng)資產(chǎn)總額×100%
這里的資產(chǎn)是指高校使用專項(xiàng)資金所形成的流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)。這一指標(biāo)可用來反映高校使用專項(xiàng)資金購置所形成的資產(chǎn)的管理情況。
C． 儀器設(shè)備利用率=儀器設(shè)備實(shí)際使用機(jī)時(shí)數(shù)/儀器設(shè)備核定開機(jī)總時(shí)數(shù)×100%
需說明的是, 這里的儀器設(shè)備是指用專項(xiàng)資金購置的儀器設(shè)備。這一指標(biāo)可以反映使用專項(xiàng)資金購置的儀器設(shè)備的利用情況, 評價(jià)儀器設(shè)備配置的合理性。
以上指標(biāo)可以綜合反映高校專項(xiàng)資金的使用情況，體現(xiàn)專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ们闆r，也是其效果性的體現(xiàn)，對于經(jīng)濟(jì)性和效率性，可以用成本效益法進(jìn)行測算。由于高校專項(xiàng)資金所體現(xiàn)的社會效益往往大于其直接的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)該對其進(jìn)行必要的定性分析和說明。
總之，通過建立科學(xué)的高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系，可以對高校的專項(xiàng)資金支出進(jìn)行合理、客觀的評價(jià)，為財(cái)政部門編制預(yù)算，為高校合理安排專項(xiàng)資金的使用提供依據(jù)；同時(shí)，可以對高校使用專項(xiàng)資金的各個(gè)部門進(jìn)行績效評定，形成自我評價(jià)與外部評價(jià)相結(jié)合，自我監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，從而做到有章可循，有據(jù)可依、確保?？顚Ｓ茫_(dá)到既定的支出，體現(xiàn)資金效益。
（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院）
