近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政每年用于公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資逐年增長(zhǎng)，政府投資工程管理日趨完善，政府工程建設(shè)活動(dòng)和管理行為也越來(lái)越規(guī)范，政府投資項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)巴州經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在財(cái)政審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目單位在申報(bào)、組織、管理方面存在一些如項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)不完備、施工圖設(shè)計(jì)深度不夠、超概算情況較為普遍、招標(biāo)文件及合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計(jì)變更現(xiàn)場(chǎng)簽證和資金管理不規(guī)范等問(wèn)題，政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算價(jià)超合同價(jià)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，增大了財(cái)政支出，給財(cái)政資金安排造成巨大的壓力。如何監(jiān)管和規(guī)范政府投資，一直是評(píng)審中心探索和思考的課題，現(xiàn)結(jié)合巴州評(píng)審工作的實(shí)踐，就如何加強(qiáng)政府投資監(jiān)管、提高資金使用效益作一些探討。
一、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題
（一）基本建設(shè)程序履行方面
基本建設(shè)程序是指建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)想、評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收到投入使用的整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，基本建設(shè)項(xiàng)目必須遵循的先后順序，反映了建設(shè)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和客觀規(guī)律，是建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。由于部分政府投資項(xiàng)目急于出效果，往往簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)地以簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)為前提，“特事特辦、急事急辦”，環(huán)節(jié)能減則減，費(fèi)用能省就省，倉(cāng)促上馬，忽視了前期工作的重要性，為項(xiàng)目實(shí)施留下很大的隱患，欲速則不達(dá)。1、部分項(xiàng)目不能嚴(yán)格遵循項(xiàng)目建設(shè)基本程序。一是個(gè)別項(xiàng)目沒(méi)有納入計(jì)劃，無(wú)立項(xiàng)報(bào)建手續(xù)就開(kāi)工建設(shè)，即未批先建。二是項(xiàng)目申報(bào)時(shí)缺乏論證。往往以立項(xiàng)報(bào)告代替了項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，缺少科學(xué)依據(jù)和專家論證，概算編制流于形式，為了使項(xiàng)目立項(xiàng)能夠順利審批通過(guò)，在向有關(guān)部門申報(bào)材料時(shí)，少報(bào)投資額，少繳規(guī)費(fèi)，以致造成投資估算不準(zhǔn)確。三是有的項(xiàng)目只申報(bào)主體工程計(jì)劃，未申報(bào)附屬配套工程，在項(xiàng)目實(shí)施后，才逐漸將原來(lái)隱匿未報(bào)的各項(xiàng)投資列舉出來(lái)，要求調(diào)整概算、增補(bǔ)資金的報(bào)告接踵而來(lái)，為使項(xiàng)目盡快交付使用，政府投資因此不得不接連追加，致使項(xiàng)目實(shí)施、竣工后超概（預(yù)）算嚴(yán)重。四是有的項(xiàng)目資金沒(méi)有落實(shí)就開(kāi)工建設(shè)，由施工方先墊資，由此衍生出建設(shè)資金不足、拖欠工程款、延期交付使用等問(wèn)題。2、工程造價(jià)控制不力，超概算投資較為普遍。一是工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，建設(shè)單位臨時(shí)抽調(diào)行政人員進(jìn)行項(xiàng)目管理，抽調(diào)人員不熟悉法定工程基本建設(shè)程序，缺乏基本的工程建設(shè)知識(shí)，在項(xiàng)目決策、合同管理等方面經(jīng)驗(yàn)不足，無(wú)法對(duì)工程投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行有效控制。二是個(gè)別項(xiàng)目在規(guī)劃申報(bào)時(shí)由于時(shí)間倉(cāng)促、論證不充分等原因，致使審批建設(shè)規(guī)模與實(shí)際需要不相符，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中需變更建設(shè)規(guī)模時(shí)，建設(shè)單位又不按規(guī)定程序報(bào)批。三是建設(shè)項(xiàng)目超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè)，超投資估算的投資行為，其根本原因在于政府投資項(xiàng)目資金主要來(lái)源于政府財(cái)政性資金，資金屬于無(wú)償撥付和使用的。如某福利院康復(fù)樓，該工程發(fā)改委批復(fù)投資額574 萬(wàn)元，中標(biāo)價(jià)為574.2 萬(wàn)元，送審價(jià)為1369.75 萬(wàn)元，其中變更部分送審價(jià)756.28 萬(wàn)元，經(jīng)審計(jì)審定為898.90 萬(wàn)元，核減470.85 萬(wàn)元，核減率為34.37％。超概算增加投資324.9 萬(wàn)元，超批準(zhǔn)的概算56.6％。
（二）項(xiàng)目招投標(biāo)階段1、一些項(xiàng)目標(biāo)底控制價(jià)或投標(biāo)預(yù)算編制粗糙，相關(guān)單位審查不嚴(yán)謹(jǐn)，招投標(biāo)走過(guò)場(chǎng)、流于形式，結(jié)算時(shí)采取“低中標(biāo)，勤簽證，高結(jié)算”，致使工程造價(jià)失控。如某學(xué)生宿舍樓，投標(biāo)時(shí)為了能夠中標(biāo)，報(bào)價(jià)直降19%，最終以390 萬(wàn)元中標(biāo)，該工程竣工決算送審價(jià)為907萬(wàn)元，超中標(biāo)價(jià)的132%。2、招投標(biāo)程序不規(guī)范。政府投資項(xiàng)目大多數(shù)都能遵守招投標(biāo)程序，嚴(yán)格進(jìn)行招投標(biāo)，但仍有個(gè)別項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范。一是招標(biāo)范圍僅限于建筑安裝主體部分，而將應(yīng)招標(biāo)的一些附屬配套、零星工程不招投標(biāo)，通過(guò)直接簽訂合同或協(xié)議的方式確定，最后決算時(shí)放進(jìn)主體工程一并辦理決算。二是一些工程項(xiàng)目招投標(biāo)只是走走形式，施工單位都是內(nèi)定好的。三是部分附屬配套工程從資料顯示沒(méi)有進(jìn)入招投標(biāo)程序，如某些學(xué)校室外道路、圍墻、綠化、管線工程是由校領(lǐng)導(dǎo)和本單位人員的人員組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，評(píng)標(biāo)成了形式走個(gè)過(guò)場(chǎng)而已，失去招投標(biāo)的意義。3、由于前期工作不到位，一些合同采用了暫定價(jià)的形式，約定在結(jié)算時(shí)據(jù)實(shí)調(diào)整。
（三）項(xiàng)目實(shí)施階段1、個(gè)別項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)行監(jiān)理制。有的項(xiàng)目單位為了省錢，該辦理的手續(xù)未辦，該實(shí)行工程監(jiān)理的未實(shí)行，該繳納的稅費(fèi)未繳。特別是在實(shí)行工程監(jiān)理的問(wèn)題上，部分建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，附屬配套、維修改造簡(jiǎn)單的工程無(wú)需監(jiān)理，有沒(méi)有監(jiān)理意義不大，花這個(gè)錢覺(jué)得冤枉，忽略了工程質(zhì)量監(jiān)管的必要性。2、設(shè)計(jì)變更頻繁，隱藏工程影像資料缺失。一是由于前期地勘資料不詳細(xì)、設(shè)計(jì)不完善、審查不到位等原因，部分建設(shè)單位未履行工程簽證手續(xù)，“隨做隨簽”，有的簽證報(bào)結(jié)算資料時(shí)臨時(shí)補(bǔ)簽，引起工程結(jié)算費(fèi)用失控的現(xiàn)象。二是隱藏工程經(jīng)項(xiàng)目單位、施工單位、監(jiān)理單位驗(yàn)收后，由于影像資料不足，對(duì)施工單位上報(bào)的簽證內(nèi)容及工程量難以甄別，給項(xiàng)目評(píng)審帶來(lái)了很大難度。3、現(xiàn)場(chǎng)管理不到位。一是建設(shè)單位臨時(shí)指派人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，指派人員對(duì)建設(shè)工程管理知識(shí)了解不多，對(duì)現(xiàn)行的基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)管理制度等不熟悉，無(wú)法有效地進(jìn)行管理，對(duì)設(shè)計(jì)變更、施工簽證缺乏有效的約束,出現(xiàn)有些工程簽證資料不全，有的只對(duì)工程量進(jìn)行簽證，不確定價(jià)格，有的工程現(xiàn)場(chǎng)簽證不及時(shí)，待工程完后再集中補(bǔ)簽，影響了簽證的真實(shí)性和時(shí)效性；二是送審的工程預(yù)結(jié)算資料不規(guī)范、不齊全，內(nèi)容不真實(shí)，影響了評(píng)審的進(jìn)度和效率。4、部分行政領(lǐng)導(dǎo)考慮不同要求調(diào)整。在一些項(xiàng)目的前期和建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)的一次視察、一句講話，也會(huì)使政府投資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)不斷擴(kuò)大提高，造成投資增加。5、工程監(jiān)理履職不力。在工程簽證資料中因監(jiān)理簽證不實(shí)造成的虛報(bào)工程造價(jià)的比重較大監(jiān)理對(duì)施工單位隨意變更的工程內(nèi)容違規(guī)簽證；有的工程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理簽證不及時(shí)，待工程完后再集中補(bǔ)簽，影響了簽證的真實(shí)性和時(shí)效性。
（四）基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理弱化1、部分建設(shè)單位在基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算的程序、核算范圍、方法、財(cái)務(wù)管理等方面內(nèi)控制度不健全，財(cái)務(wù)人員對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)不熟，2、資金管理不規(guī)范。有的項(xiàng)目建設(shè)資金與單位經(jīng)費(fèi)賬戶混存混用，不能清晰反映建設(shè)資金的收入、支出和結(jié)余情況，造成建設(shè)資金利息收入核算不清，且未按國(guó)庫(kù)集中支付要求支付工程款。3、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。部分建設(shè)單位對(duì)所實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目不能嚴(yán)格按《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》和《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)科目，大多是混在本單位經(jīng)費(fèi)賬簿中核算，未能按要求做到分賬核算，不能準(zhǔn)確反映基建項(xiàng)目資金使用情況，難以保證專款專用。4、會(huì)計(jì)科目使用不準(zhǔn)確。將招標(biāo)代理費(fèi)、工程設(shè)計(jì)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等待攤投資支出，列入行政經(jīng)費(fèi)或擠占其他專項(xiàng)資金，致使會(huì)計(jì)信息失真。
（五）項(xiàng)目完工階段1、竣工決算或驗(yàn)收評(píng)價(jià)制約機(jī)制不完善。由于目前對(duì)不及時(shí)進(jìn)行竣工決算的項(xiàng)目缺乏制約機(jī)制，部分建設(shè)項(xiàng)目已交付使用，但結(jié)算遲遲不報(bào)審，工程資料提交拖沓，到了年末卻急于結(jié)算的現(xiàn)象，導(dǎo)致年底工程結(jié)算審核出現(xiàn)嚴(yán)重的“堵車”；有的項(xiàng)目竣工兩三年了，建設(shè)單位才將結(jié)算資料送審，造成決算送審資料缺失、內(nèi)容不全，去現(xiàn)場(chǎng)勘察核實(shí)，由于年限較長(zhǎng)，特別是隱蔽工程面目全非，這不僅給評(píng)審工作帶來(lái)了很大壓力和現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)困難，也導(dǎo)致施工單位、材料供貨商、民工上訪等，造成不良的社會(huì)影響；從實(shí)際情況看，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收也只是由建設(shè)單位組織相關(guān)政府部門和參建單位開(kāi)會(huì)、總結(jié)、看現(xiàn)場(chǎng)，注重形式，而對(duì)項(xiàng)目概預(yù)決算執(zhí)行情況、資金使用、投資效益沒(méi)有進(jìn)行綜合評(píng)估，不利于政府對(duì)投資的控制和全面考核建設(shè)成果。2、完工項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算未按時(shí)辦理。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)編制竣工財(cái)務(wù)決算，致使交付使用資產(chǎn)賬面價(jià)值不清無(wú)法入賬。3、缺乏對(duì)項(xiàng)目投資效益的績(jī)效考評(píng)。政府投資項(xiàng)目既要注重經(jīng)濟(jì)效益，更要注重社會(huì)效益。目前尚未建立科學(xué)有效的績(jī)效考評(píng)體系，致使政府投資項(xiàng)目是否投向了不該投的地方，或是投資效益低下，投資效果無(wú)法考量。
二、原因分析1、項(xiàng)目工期要求緊，急于開(kāi)工建設(shè)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的必要性、經(jīng)濟(jì)性和可行性進(jìn)行充分的論證和優(yōu)化，導(dǎo)致前期工作不細(xì)，缺項(xiàng)、漏項(xiàng)導(dǎo)致投資估算失控。2、個(gè)別單位對(duì)基本建設(shè)程序的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，重視項(xiàng)目申報(bào)，對(duì)資金使用和投資控制意識(shí)淡薄，隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容。3、由于建設(shè)項(xiàng)目的階段性特點(diǎn)，建設(shè)單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員，普遍對(duì)基本建設(shè)程序、工程概預(yù)算和項(xiàng)目管理知識(shí)缺乏了解，工程建設(shè)過(guò)程中的設(shè)計(jì)變更、不合規(guī)簽證較多，勢(shì)必會(huì)影響到工程造價(jià)的變動(dòng)。4、開(kāi)工建設(shè)期的材料費(fèi)、人工費(fèi)較計(jì)劃期的增幅大造成費(fèi)用加大。5、前期編制概算、預(yù)算時(shí)，未將建設(shè)項(xiàng)目室外配套的地坪、綠化、管網(wǎng)等工程必須發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用列入其中。6、招標(biāo)文件及合同條款的設(shè)置不嚴(yán)密，導(dǎo)致招標(biāo)項(xiàng)目工程造價(jià)留有活口，工程投資得不到有效控制。7、參建各方對(duì)投資控制意識(shí)較淡薄，存在搭車現(xiàn)象。認(rèn)為只要資金用在了項(xiàng)目上，政府就應(yīng)出錢補(bǔ)上缺口部分。8、財(cái)務(wù)人員對(duì)現(xiàn)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定和國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算辦法不夠熟悉悉，導(dǎo)致執(zhí)行制度困難，不能據(jù)此正確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。
三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的對(duì)策（一）嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)審批。有關(guān)職能部門必須參與政府投資項(xiàng)目的可行性分析和論證，在充分論證和科學(xué)選擇的基礎(chǔ)上，一旦通過(guò)發(fā)改部門立項(xiàng)批復(fù)，應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，保證立項(xiàng)的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改變建設(shè)內(nèi)容而造成預(yù)算超支的，政府不予追加建設(shè)資金。（二）完善政府投資項(xiàng)目計(jì)劃編制程序，先由各項(xiàng)目主管部門提出建議，經(jīng)發(fā)改部門會(huì)同財(cái)政部門綜合平衡，編制年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃，經(jīng)政府同意后，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，報(bào)人代會(huì)審議后下達(dá)執(zhí)行。納入政府年度投資計(jì)劃的項(xiàng)目，應(yīng)具備兩個(gè)基本條件，一是初步設(shè)計(jì)和概算已按規(guī)定批準(zhǔn)，二是資金已落實(shí)或已明確來(lái)源，否則項(xiàng)目的投資總額就很難控制。（三）嚴(yán)格招投標(biāo)程序，規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)。一是政府投資項(xiàng)目只要達(dá)到《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定規(guī)模的勘察、設(shè)計(jì)、施工，監(jiān)理和有關(guān)設(shè)備材料，必須按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。二是建設(shè)單位對(duì)達(dá)到招投標(biāo)條件的圍墻、綠化、室外管網(wǎng)、地坪等零星工程，必須進(jìn)行招投標(biāo)，不得“搭車”建設(shè)。三是積極推動(dòng)招投標(biāo)信用體系、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家管理等制度建設(shè)，強(qiáng)化招投標(biāo)行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加大對(duì)提供虛假信息的投標(biāo)單位懲罰力度。（四）加強(qiáng)對(duì)施工合同的管理。加強(qiáng)合同文本的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，中標(biāo)合同中應(yīng)明確合同價(jià)款及調(diào)整和結(jié)算的具體方法，以及風(fēng)險(xiǎn)范圍、超出范圍和工程變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、增加工程處理辦法等。工程施工中，嚴(yán)格合同的執(zhí)行，對(duì)違反合同約定的事實(shí)或嚴(yán)重超概算的工程量一律不予認(rèn)可，嚴(yán)禁概算低標(biāo)準(zhǔn)，施工高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)施工簽證和進(jìn)度管理，嚴(yán)格工程設(shè)計(jì)變更審批，防止既成事實(shí)，先斬后奏，杜絕結(jié)算超標(biāo)底的情況發(fā)生。（五）加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審職能作用，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目資金管理。財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政職能的重要組成部分，是強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目資金管理、規(guī)范投資行為、提高投資效益的重要手段，可以為財(cái)政支出預(yù)算提供可靠的依據(jù)，為財(cái)政部門參與政府投資項(xiàng)目管理，強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理提供技術(shù)保障。通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行全面的評(píng)審與監(jiān)督，強(qiáng)化和規(guī)范項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施和質(zhì)量控制，確保財(cái)政資金使用的合理性和合規(guī)性。（六）加強(qiáng)竣工結(jié)算資料的管理。一是結(jié)算資料的完整性。建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程結(jié)算資料的收集、整理和保管，保證結(jié)算資料的完整性和連續(xù)性。二是結(jié)算資料的時(shí)效性。對(duì)于政府投資完工的建設(shè)項(xiàng)目按照要求及時(shí)提交評(píng)審資料。（七）要逐步建立政府投資項(xiàng)目的公示制度。逐步公開(kāi)政府投資項(xiàng)目信息，將項(xiàng)目建設(shè)和裝修標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)支情況公布于眾，將政府投資項(xiàng)目的決策納入到社會(huì)監(jiān)督之中，廣泛吸取各方面的意見(jiàn)和建議，增加投資決策的透明度，提高決策的民主化。以擴(kuò)大財(cái)政投資評(píng)審的影響力，使財(cái)政投資項(xiàng)目管理和財(cái)政支出更加公開(kāi)、透明，并接受社會(huì)監(jiān)督。（八）結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，反饋政府投資項(xiàng)目資金管理成效。因政府投資項(xiàng)目具有復(fù)雜性、專業(yè)性、多樣性等特點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目之間差異大、建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目效益不確定性大，為提高財(cái)政資金投資效益，杜絕財(cái)政資金的損失浪費(fèi)和低效使用，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政投資評(píng)審專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，探索建立健全政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，結(jié)合項(xiàng)目投資預(yù)決算審核，準(zhǔn)確反映和分析財(cái)政資金的使用效益情況，對(duì)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益做出客觀評(píng)價(jià)，為政府投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)優(yōu)化和宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。（作者單位：巴音郭楞蒙古自治州財(cái)政局）
