近年來，我國各級政府、財政部門以及各部門在推進預算、決算公開方面做了大量工作，取得了較好成效，但仍存在著公開主體意識淡薄、內容不夠細化、形式差別較大等問題。預算公開，通常指年度財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行的全過程應當以適當方式向公眾公開，具體要求公共預算必須采取一定的形式向全社會公開，其內容具有透明性，能為全體公眾所了解，并置于人民的監(jiān)督之下。預決算公開有利于保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，有利于從源頭上預防和治理腐敗，也有利于提升財政管理水平，促進依法理財。
一、推進預決算公開的重要意義
要積極推進預決算公開工作，是因為其具有三方面的重要意義。
（一）預決算公開能規(guī)范政府財政權力的運作過程，有助于建設責任政府、法治政府預決算公開是對政府財政權力的規(guī)范和控制，推進預決算信息公開的若干思考／高新區(qū)（濱江）財政局課題組面向立法機關的公開本質上即是預算權在國家機關間的妥善配置，而面向納稅人的直接公開則導入了行政——立法機關之外的第三方主體，在保留、做實和強化立法機關對政府的監(jiān)督權力的同時，更真實地建構了納稅人對行政機關直接的監(jiān)督關系。預決算公開是對行政權力進行監(jiān)督的有效途徑，有利于拓寬人民群眾的監(jiān)督渠道，逐步形成有效的監(jiān)督機制，增強預算的透明度和剛性約束。
（二）預決算公開是加強反腐倡廉建設的利器近年來中央部、委、局對外公布的部門預決算信息，尤其是“三公”經(jīng)費預決算信息的公開以及信息公開不斷清晰和細化，對加強財政資金管理，提高財政資金使用效率，厲行節(jié)約和反對鋪張浪費確實起到了積極的促進效果，“三公”經(jīng)費得到較大幅度的縮減。公開地方財政預決算信息，可以使地方各級政府的財政資金置于整個社會的監(jiān)督之下來運行，有利于加強我國反腐倡廉制度建設。
（三）預決算公開是保障人民群眾民主權利的客觀需要人民享有知情權是民主社會的基石，預決算知情權則是人民群眾了解政府預算信息和活動程序的基本權利。預決算信息公開，可以使人大代表充分履行審議職能，使人民群眾更好地了解情況，提出訴求，督促政府及時回應，切實管好、用好財政資金。這本身就是一個民主互動的過程，有利于人民群眾行使依法有序參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利。
二、預決算向社會公開的制度歷程2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，開啟了中國預算公開之路。《條例》規(guī)定了政府須“主動公開”的信息，還規(guī)定了應“重點公開”的政府信息，其中就包括財政預算、決算報告?！墩畔⒐_條例》是新中國第一個針對國家信息公開的專門法規(guī)，為預算公開奠定了法律基礎。2010年3月，財政部頒布了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，明確規(guī)定預算公開的主體、內容和相關原則。2011年2月25日，為進一步貫徹落實《財政部關于進一步做好預算信息公幵工作的指導意見》，財政部再一次頒發(fā)了《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，要求基層政府要重點公開與人民群眾利益密切相關的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障支出以及三農(nóng)”等方面的財政專項支出，并且公開了中央財政補助下級財政專項資金。2012年6月28日，國務院頒布《機關事務管理條例》，明確自2012年10月1起，縣級以上各級人民政府應當將“三公經(jīng)費”納入預算管理，建立健全機關運行經(jīng)費公開制度，定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國境費等機關運行經(jīng)費的預算和決算情況。2014年3月4日，財政部發(fā)布了《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，一要進一步細化地方政府預決算公開內容；二要擴大地方部門預決算公開范圍；三要細化地方部門預決算公開內容；四要加大“三公”經(jīng)費公開力度；五要建立回應機制——“誰公開、誰回應”的機制。這為推進地方預決算公開工作提供了方向性指引。2015年1月1日起實施《新預算法》，既規(guī)定了預決算公開的內容，又規(guī)定了預決算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批準或批復后20天內公開，還規(guī)定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開?？傊?，從預決算公開的規(guī)定中可以看出，新預算法規(guī)定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執(zhí)行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的“黑箱”變成了“透明箱”。
三、近年來我國政府預算公開的一些典型案例
從以上預算公開制度歷程的介紹，我們可以發(fā)現(xiàn)我國政府預決算向社會公開是最近幾年的過程。近年來，中央和地方政府也相繼進行了一些大膽的具有開歷史之先河的嘗試。以下幾個典型案例，作為我國預算公開的特征事實，也客觀反映了目前中國從微觀到宏觀預算公開的基本狀況。（一）預算、決算公開的“破冰之旅”2009 年10月16日，廣州市財政局在官方網(wǎng)站首次公開廣州市2009 年政府部門預算。預算涉及從市委辦公廳到食品安全檢驗所等114個政府部門，每個部門預算比較詳細，包括“預算收支基本情況”、“項目支出基本情況”、“收支預算總表”和“支出預算總表”等。這是我國副省級特大城市第一次將政府開支的“賬本”完全攤在陽光下，接受民眾的監(jiān)督與審查。廣州市財政局在網(wǎng)上公開政府部門預算的這一舉動，得到多方認同與稱贊，對我國政府預算公開有重要影響力，被稱為我國預算公開的“破冰之旅”。2014 年10 月下旬， 廣州市集體曬2013年度的部門決算，包括三公決算以及會議費的支出決算，此舉在全國的省會城市中又開創(chuàng)了先河，值得稱贊。（二）“全裸預算公開”2010 年3 月15 日，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)首創(chuàng)政府財政預算公開方式，將2010年1月政府機關財務費用全景式地在鄉(xiāng)政府網(wǎng)站公布，其中公布的“白廟鄉(xiāng)2010 年財政預算支出項目表”涉及各類部門。白廟鄉(xiāng)在網(wǎng)上公布的本部門財政預算，預算內容之細化史無前例，可以說這是迄今為止國內任何一級政府所公開的最為詳細的基本支出預算草案。白廟鄉(xiāng)這一公開財政預算之舉，打破了以往政府財政預算隱蔽性、模糊性，受到社會各界的一致好評，白廟鄉(xiāng)也被網(wǎng)友戲稱為“全裸鄉(xiāng)政府”。（三）中央部委公開情況2011 年5月4日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，要求中央各部委在公布本部門預算后，還要公布2010 年度的“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預算情況。在已公布“三公”經(jīng)費的94個部門中，有12個部門2010年“三公”經(jīng)費決算數(shù)過億；“三公”經(jīng)費支出最多的是國家稅務總局，高達216631.68 萬元，最少的是國家信訪總局，低至98.25萬元。2013年，中央部門預決算公開進一步“提效”，91個部門集中在4月18日一天內公開部門預算，98個部門集中在7月18日一天內公開上年度部門決算。不僅公開了中央部門預決算信息、“三公”經(jīng)費預決算，行政事業(yè)性收費項目也進行了公開。此外，還首次公開了全國社會保險基金預算情況，部分公共財政預算中重點支出細化到項級科目。
四、我國目前政府預決算公開存在的主要問題
從目前情況看，政府預算看不到、看不全、看不清、看不懂，仍是我們面臨的主要問題。
（一）某些部門預算信息隱蔽難找有關部門不愿公開或不敢公開導致部分預算內表1 浙江省省級政府部門預算查詢情況的統(tǒng)計表部門預算查詢位置部門預算查詢位置省辦公廳首頁—浙江政務—政務專題—財政信息—預算信息公開省國資委首頁—公示公告省發(fā)改委首頁—政務公開—財政預決算省新聞局首頁—財政信息—財政預決算省科技廳首頁—工作動態(tài)—通知通告省質監(jiān)局首頁—政務公開—政府信息公開—財政信息—財政預決算省財政廳首頁—財政數(shù)據(jù)省安監(jiān)局首頁—公告公示省環(huán)保廳首頁—政務公開—財務管理—部門預算省公安廳首頁—政府信息公開目錄—財政信息—財政預決算省商務廳首頁—政府信息公開—信息公開目錄省糧食局首頁—公示公告省計生委首頁—政務信息—文件公告省人防辦首頁—政務信息—財政信息省經(jīng)信委首頁—政務公開—財務信息省廣電局首頁—財政信息—財政預決算省民政廳首頁—信息公開目錄—規(guī)劃計劃類省體育局首頁—政務信息—通知公告省社保廳首頁—政務公開—公告公示省統(tǒng)計局首頁—政務公開—文件通告省建設廳首頁—政務公開—相關公告省旅游局首頁—政務公開—部門文件—公告省農(nóng)業(yè)廳首頁—政務信息—文件公告省機關局首頁—政府信息公開—政務信息省文化廳首頁—政府信息公開—財務管理省法制辦首頁—政務公開—財務管理省審計廳首頁—政務公開—財務管理省政研室首頁—浙江政務—政務專題—財政信息—預算信息公開省教育廳首頁—政務公開—政府信息公開省衛(wèi)生廳首頁—政務公開—通知公告省國土廳首頁—政府信息公開目錄—財政信息—財政預決算省交通廳首頁—政務公開—財務管理資料來源：根據(jù)浙江省各省級部門網(wǎng)站上公布的部門預算數(shù)據(jù)整理所得表2 各省級財政透明度五年排名省份百分制得分（2013）總排名2013年排名2012年排名2011年排名2010年排名2009年排名福建 68.46 1 2 18 15 1 1海南 77.70 2 1 5 15 9 28新疆 51.96 3 3 4 1 29 21內蒙古 21.14 4 22 3 3 18 2河北 42.72 5 6 8 2 13 24湖北 42.70 6 7 1 19 23 15黑龍江 47.13 7 5 2 29 19 27山東 36.20 8 10 6 10 2 14北京 30.57 9 12 9 17 14 4西藏 50.89 10 4 30 27 11 12廣西 38.68 11 8 7 24 7 23上海 32.10 12 11 13 5 6 15江蘇 25.12 13 15 11 6 15 6河南 37.26 14 9 21 14 12 9廣東 22.08 15 20 12 8 3 11安徽 22.57 16 19 29 13 10 3四川 20.86 17 23 20 9 8 8湖南 20.18 18 28 2 7 4 18江西 24.18 19 16 26 4 16 19浙江 19.44 20 29 15 12 5 15重慶 30.54 21 13 23 16 25 25甘肅 26.79 22 14 10 22 21 30遼寧 18.69 23 30 22 18 24 5天津 21.88 24 21 19 21 20 7陜西 20.77 25 25 16 11 27 20云南 23.82 26 17 14 23 26 29山西 20.53 27 17 28 20 17 22青海 20.84 28 24 31 26 22 10貴州 20.61 29 26 27 31 28 13寧夏 23.07 30 18 24 30 31 26吉林 14.00 31 31 25 28 30 30容看不到，或是公眾查詢政府部門預決算信息較為困難。政府部門網(wǎng)站作為預算公開的主要領域，如果公眾都不能以便捷的方式查詢到政府預算，預算公開的意義根本無法體現(xiàn)。本文選取了2012年浙江省42個省級政府部門，對這些部門政府預算公開情況進行比較分析。如果單從政府部門網(wǎng)站預算信息的査詢情況來看，由于網(wǎng)站建設的不同，部門預算信息查詢起來并不是很方便，有很多部門的預算信息“隱匿”在角落中?？梢钥吹剑蠖鄶?shù)的部門預算信息都在首頁信息公開一欄下，即使在“政府信息公開”這一大欄下，不同部門的預算信息也散落不同的小欄，公眾必須一個個欄目點開才能確定預算信息的位置，加大了預算查詢的難度（ 見表1）。（二）各地方預算透明度程度和進展差別大根據(jù)上海財經(jīng)大學的研究報告，2013年31個省市財政透明度平均得分為3 1 . 4 分， 2 0 1 2 年為25.33 分，2011年為23.14 分，2010 年為21. 87 分，2009 年為21.71 分，各省財政透明度整體狀況有明顯提高，但31個省級政府部門預算公開的情況差別大，有的已經(jīng)公開較多信息，有的卻公開甚少。根據(jù)上海財經(jīng)大學公共政策研究中心發(fā)布的《2013 中國財政透明度報告》顯示，2013年在31個省份中，財政透明度狀況最好的省份是海南省，得分為中國省級財政透明度排行榜（2013）排名省份百分制得分1 海南77.702 福建68.463 新疆51.964 西藏50.895 黑龍江47.136 河北42.727 湖北42.708 廣西38.689 河南37.2610 山東36.2011 上海32.1012 北京30.5713 重慶30.5414 甘肅26.7915 江蘇25.1216 江西24.1817 云南23.8218 寧夏23.0719 安徽22.5720 廣東22.0821 天津21.8822 內蒙古21.1423 四川20.8624 青海20.8425 陜西20.7726 貴州20.6127 山西20.5328 湖南20.1829 浙江19.4430 遼寧18.6931 吉林14.00說明： 本項目以2 0 1 1 年?。?自治區(qū)、直轄市）本級財政決算數(shù)據(jù)為調查對象。各省份公開“三公經(jīng)費”的省級部門數(shù)省份2012年預算2011年決算上海29 29四川20 26陜西25 24北京25 23青海24 24新疆23 0河南22 0天津21 21湖南18 0廣東0 10內蒙古9 8黑龍江5 0廣西2 2河北1 2安徽1 1山西1 0寧夏1 0浙江0 0山東0 0江西0 0福建0 0湖北0 0貴州0 0云南0 0西藏0 0遼寧0 0重慶0 0甘肅0 0江蘇0 0吉林0 0海南0 0公開“三公”經(jīng)費的省級部門類別統(tǒng)計部門2012年預算2011年決算商務廳11 8發(fā)改委10 8衛(wèi)生廳10 7建設廳10 7文化廳10 7環(huán)保廳10 7水利廳10 7國資委9 9工商局9 8國土廳9 7民政廳9 7旅游局9 7財政廳9 6教育廳9 6交通廳9 5司法廳9 5體育局9 5經(jīng)貿委8 7審計廳8 6統(tǒng)計局8 5林業(yè)廳8 5科技廳8 5農(nóng)業(yè)廳7 4地稅局6 6辦公廳6 5公安廳6 5檔案局4 2物價局1 2人大1 1政協(xié)1 177.7 分，而得分最低的是吉林14 分。從得分分布來看，20～30 分的省份最多，占48.39%；30～40分的省份占19.35%；而及格的省份僅有6.45%。目前，我國目前預算公開的質量與國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作組織成員國（OECD）頒布的預算透明度規(guī)范還相差甚遠，因此，推進地方預決算公開工作任重道遠（見表2）。
（三）公開的內容不全面、不具體導致看不清預算決算不僅要求公開，還要求透明，就是要像“玻璃缸中的魚”那樣讓人看得一清二楚。現(xiàn)行財政部實行政府收支分類改革，采用了國際通行的收支分類。支出方面主要分“支出功能分類”和“支出經(jīng)濟分類”，而支出經(jīng)濟分類科目按具體用途和性質劃分為工資福利支出、辦公費、差旅費、會議費、因公出國出境費、公務接待費、公務用車購置費、公務用車運行維護費等。這一改革，使部門預算的“明晰”程度大為提高?，F(xiàn)在的問題是，各有關部門對外公布的只是幾張反映匯總情況的收支簡表（人大代表一般也只能看到這些簡表，但有權向有關方面查閱某部門的全本預算草案） ，這就難免出現(xiàn)看不清的情況。
（四）公開的內容缺乏必要的解釋說明導致看不懂公開的預算報表除了要求全面、細化外，還應附有關于數(shù)據(jù)口徑和背景情況的詳細說明。否則，就有可能讓人看不懂。2011年，中央部門將財政撥款支出預算細化到了“項”級科目，并附加了部門職能和機構設置等情況。有些中央部門（如財政部） 在公開本部門“三公”經(jīng)費時，對有關支出增長的原因作了詳細說明。這些都成為預算公開的亮點。相比之下，很多部門只是公布了幾個大數(shù)，幾乎沒有其他任何必要的說明文字。而社會公眾既想了解“三公”的具體分類數(shù)據(jù)，又想了解年度間的對比情況，甚至還想進一步了解某單位究竟養(yǎng)了多少部車，平均每部車要花多少錢，具體開支標準如何。顯然，一個單位如果沒有確實經(jīng)得起推敲的數(shù)據(jù)情況，沒有虛心接受監(jiān)督的誠意，都是很難滿足這些要求的。
五、關于完善政府預算公開制度的幾點建議
2009年10月16日，廣州市財政局率先在全國公開政府部門財政預算，這一舉措與其說解決了問題，倒不如說提出了問題。到目前為止， 我國財政預算公開制度與西方國家成熟的制度相比，還有很大差距。根據(jù)本文所述的問題和不足，結合國內外財政預算公開的成熟經(jīng)驗，筆者建議采取以下措施來完善我國政府預算公開制度。（一）貫徹落實新預算法，推進預算公開的法制化進程《預算法》的修改通過從2015年1月1日實施（以下簡稱“新預算法”），是頒布施行近20年來進行的第一次修改，其中，涉及預算公開的有7條，對公開的范圍、主體、時限等提出具體的法律要求，并規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。這些條文與修改之前相比，有了巨大的進步。一是范圍上以公開為原則、不公開為例外。新《預算法》明確規(guī)定“公開事項，涉及國家秘密的除外”。二是內容上盡量完整、清晰，讓人大代表和普通納稅人“看得到”、“看得懂”。預算編制細致與否，對于公開的實效影響很大。新《預算法》第四十六條要求一般公共預算支出按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質分類編列到款；其他三本預算按功能分類編列到項。這比修改前有較大進步，值得肯定。三是規(guī)范問責程序。根據(jù)新《預算法》第九十二條的規(guī)定，未依法進行公開的，需要承擔法律責任。結合第十四條對預算公開的一般規(guī)定進行對照分析可以看出，對于新預算法上規(guī)定的需要公開和說明的預算事項，第九十二條的法律責任設置基本上是完整覆蓋的。與此同時，財政部門要高度重視財政管理制度建設，立足建立長效機制，各地財政部門據(jù)此制定了相應的規(guī)章制度，積極而又穩(wěn)妥地推進預決算公開?，F(xiàn)行財政體制是分級管理體制，盡管中央和某些地方在政府預決算公開方面先走出了一步，但是財稅調研 杭州財會 2016年第3期 25要在全國所有地方都能實現(xiàn)步調一致的政府預決算公開實非易事，這需要因地制宜地制定預決算公開的程序、范圍、重點、責任分擔與追究、機構等，來真正實現(xiàn)全國范圍的政府預算公開。（二）細化預算公開項目針對上文所述預算公開內容不夠詳細這一狀況，首先要從預算編制入手，完善政府收支分類科目設置，細化預算編制；其次，預算部門和人大分別對細分后的預算編制進行審查，判斷其合理性，若有不妥之處，及時修正；最后，從嚴把關財政預算的執(zhí)行情況，認真貫徹落實財政預算計劃，將財政各項收支活動分門別類歸入會計科目“類、款、項、目、節(jié)”。我國香港特別行政區(qū)政府的預算公開形式值得借鑒，其政府預算報告長達上千頁，在報告中對每個部門預算的描述十分細致；每個部門的工作預算都細列為若干個需要按期向政府提交的報告，然后評估每個報告所需的工時，以此推算出該部門該年度工作所需的預算開支；各部門對其職責描述非常具體，并有量化指標，許多工作都詳盡到陳述需要多少個人工小時來完成，這樣的報告使得普通民眾不僅清楚地看到政府的每一筆支出，而且可以直觀地感受到投入和結果之間的關系。（三）完善預算公開形式預算公開的形式要盡可能用通俗易懂的語言、形象生動的圖表、翔實準確的解釋來表述，以方便人大代表理解、審議和社會公眾了解、監(jiān)督。要積極開發(fā)實用性的電子政務公開系統(tǒng)與平臺，實現(xiàn)“傻瓜化”查詢、閱讀和下載。要減少財政專業(yè)術語使用，在公布財政預算信息公布之時一并公布編制說明，在其中增加圖表，加強解釋和注釋，做好信息的解讀。增加預算公開的形式上，可以借鑒美國的做法。美國政府每年都將所有與聯(lián)邦政府預算有關的正式文件，不論是總統(tǒng)提交的，還是國會提交的，均通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、出版物等渠道向社會公布，通過財政信息的廣泛披露， 納稅人可以詳盡地了解政府稅收政策、支出政策以及財政資金的安排、使用情況。中央部門預算公開要制定統(tǒng)一的“ 國家標準”，明確中央部門每年預算公開的時間、格式（即部門預算中必須公開哪些內容）、等級（在類、款、項三個預算等級中，哪些項目必須公開到哪個等級），并制定相應問責措施和罰則。職能部門可以按照統(tǒng)一標準，對各部門的預算公開工作進行科學評價，對不同部門的工作進行比較分析。地方可以借鑒中央部門預算公開“國標”，制定地方政府及其部門預算公開的“國家標準”。（四）擴大監(jiān)督主體的范圍目前，人大是政府預算監(jiān)督的唯一防火墻，人大代表是唯一的監(jiān)督主體，但人大代表數(shù)量畢竟有限。因此，需要更多的代表不同利益的監(jiān)督主體參與到政府預算的審核與監(jiān)督?？尚械姆绞接醒埫耖g團體、專家團體、行業(yè)代表以觀察員的身份參加人民代表大會，參與到政府預算公開的討論中。同時，政府應建立推進預算透明度相關配套制度，如參與式預算制度，通過出臺相關公眾參與預算的管理規(guī)則，擴大公眾參與渠道，提高公眾參與的程度，明確預算起草和執(zhí)行機構在公眾參與方面的職責，從而保證參與式預算制度落到實處。廣泛的公民參與是根本，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，財政透明度高的國家有一個共同的特點就是公民參與程度較高。這方面可以借鑒德國的經(jīng)驗，德國財政部門編制預算過程中，要在其網(wǎng)站上開辟專欄，廣泛聽取和搜集公民對預算安排的建議和意見，同時向預算單位和社會公眾公布預算編制相關的全部文件與基礎資料數(shù)據(jù)庫；聯(lián)邦及州議會在審查和辯論預算時，不但允許公民自由旁聽，有時還進行實況轉播；如果公民需要更詳細地了解預算內容，還可以直接向財政部門索要預算文本，財政部門及時提供相關資料。課題組長：湯 茵成 員：徐 崢（執(zhí)筆）
