一、推動政府購買服務(wù)的目的和意義
政府購買服務(wù)是政府使用財政資金，以規(guī)定的程序，通過市場化的形式將為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項委托具備條件的社會組織來完成，并根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量結(jié)算服務(wù)費用。隨著我國經(jīng)濟實力的增長和社會文明的進步，以及政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，政府為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項逐年增加。為確保公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，避免出現(xiàn)政府“大包大攬”的現(xiàn)象，政府必須通過優(yōu)化公共資源配置，引進競爭機制，來提升公共服務(wù)和民生福利水平。政府購買服療衛(wèi)生和社會服務(wù)等。
三、政府購買服務(wù)的原則和方式
政府購買服務(wù)的內(nèi)容豐富、形式多樣。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，政府購買服務(wù)納入政府采購管理。目前我國適合政府購買服務(wù)的政府采購形式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等方式。不同的服務(wù)項目適合不同的采購方式，有些服務(wù)市場資源并不充足，有些服務(wù)國家尚沒有統(tǒng)一標準，市場處于發(fā)育成長期，積極探索與之相適應(yīng)的采購方式，進一步放開公共服務(wù)市場準入，改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制和方式，是確保政府購買服務(wù)“程序規(guī)范、公平競爭、公開擇優(yōu)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認為，推動政府購買服務(wù)應(yīng)堅持“積極穩(wěn)妥、有序推進、科學可行、講究實效”的基本原則。對于市場資源充足、符合公開競爭的服務(wù)必須通過公開招標的方式，對一些市場資源匱乏的可采取公開招標以外的采購方式?？傊?，凡適合社會力量承擔的，都可按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序” 原則，通過招標、委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。四、積極探索、有序推進的實踐案例——以建立中介機構(gòu)預(yù)選庫模式為例以建庫模式購買服務(wù)主要適合于服務(wù)對象廣泛、服務(wù)需求差別不大、市場資源充足的服務(wù)項目，是近年來推進政府購買服務(wù)的一種新模式。隨著高新區(qū)（濱江）城市化建設(shè)的加快，政府投資項目逐年增加，政府投資項目招標代理業(yè)務(wù)和工程造價咨詢業(yè)務(wù)也相應(yīng)增多。為加強和規(guī)范高新區(qū)（濱江）政府投資項目中介機構(gòu)服務(wù)活動，提高政府投資項目中介機構(gòu)服務(wù)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，高新區(qū)（濱江）按照“公平公正、高效優(yōu)質(zhì)”的管理原則，出臺了《杭州高新區(qū)（濱江）政府投資項目中介機構(gòu)預(yù)選庫使用管理暫行辦法》，對政府投資項目招標代理業(yè)務(wù)和工程造價審核業(yè)務(wù)服務(wù)務(wù)也就成為近幾年政府職能轉(zhuǎn)變的新舉措，成為政事分開和政社分開的有力推手。因此，推動政府購買服務(wù)是深化服務(wù)型政府建設(shè)，建立均等化和高效率的公共服務(wù)管理體制機制的保障。積極探索建立政府購買公共服務(wù)新機制，對促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，不斷滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求具有重要意義。
二、政府購買服務(wù)的范圍和分類
合理確定政府購買服務(wù)范圍，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的公共服務(wù)資源配置體系，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，是加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量的前提。政府購買服務(wù)主要是政府為社會發(fā)展和人民生活提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責范圍的服務(wù)項目，政府不得向社會力量購買。政府購買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該是為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)及政府履職中所需的輔助性服務(wù)。如教育、就業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、計劃生育、文化、體育、殘疾人服務(wù)、公益性崗位等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，可以通過社會組織服務(wù)機構(gòu)實現(xiàn)并廣泛引入社會力量，提高公共服務(wù)水平。根據(jù)現(xiàn)行的政府采購品目分類，按照服務(wù)受益對象將服務(wù)項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等。
第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)建立了中介機構(gòu)預(yù)選庫管理系統(tǒng)，推行中介機構(gòu)預(yù)選庫管理模式。
（一）建立中介機構(gòu)預(yù)選庫背景高新區(qū)（濱江）中介機構(gòu)預(yù)選庫建立之前，主要通過兩種模式提供服務(wù)。一是由各單位自行通過公開招標采購方式。主要是一些政府投資建設(shè)項目任務(wù)較多的建設(shè)單位和審核單位，如區(qū)財政局的工程概預(yù)算（工程量清單）審核和區(qū)審計局的工程決（結(jié)）算復(fù)核審計，咨詢中介機構(gòu)由區(qū)財政局、審計局各自通過政府采購公開招標產(chǎn)生。二是直接委托方式。主要是一些投資項目不多或投資額較小的項目招標代理。由于政府投資項目招標代理業(yè)務(wù)和工程造價審核業(yè)務(wù)有內(nèi)在的利益關(guān)系，提供中介服務(wù)的單位應(yīng)該相互回避。上述兩種管理模式實際管理中存在較多風險點和問題：一是同一家中介機構(gòu)可能既做編制又做審核業(yè)務(wù)。建設(shè)單位、財政、審計部門各自通過政府采購分別產(chǎn)生中介服務(wù)機構(gòu)，采購時也沒有嚴格限制中介機構(gòu)服務(wù)業(yè)務(wù)，中標的中介機構(gòu)有可能既是建設(shè)單位的編制服務(wù)單位又可能是財政或?qū)徲嫷膶徍朔?wù)單位或財政、審計中介機構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)單位，造成各環(huán)節(jié)相互制約機制缺失。實際管理中已有個案出現(xiàn)。二是中介機構(gòu)相對固定，容易形成利益同盟。建設(shè)單位、財政、審計委托的中介機構(gòu)一般服務(wù)期限為2至3年，雖然表面上看沒有直接的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系，但由于服務(wù)期限較長且相對固定，建設(shè)單位的中介服務(wù)機構(gòu)與區(qū)財政、區(qū)審計委托的履行審核業(yè)務(wù)的中介機構(gòu)長期接觸后相互熟識，對審核的獨立性和公正性會造成一定的影響，甚至容易形成利益同盟。三是缺少統(tǒng)一的考核監(jiān)管機制，服務(wù)質(zhì)量難以保證。由于中介機構(gòu)業(yè)務(wù)水平、誠信度各不相同，而目前全區(qū)尚無統(tǒng)一的質(zhì)量考核標準和制度建立，對中介機構(gòu)違規(guī)行為的處理缺少依據(jù)。中介服務(wù)質(zhì)量參差不齊，各委托單位對服務(wù)質(zhì)量的誤差率處理寬嚴不一，造成同類服務(wù)不同待遇的不公平現(xiàn)象。四是跑關(guān)系攬業(yè)務(wù)的現(xiàn)象存在。據(jù)統(tǒng)計，目前全區(qū)有11家單位通過政府采購中介服務(wù)，中標中介機構(gòu)24家，全區(qū)全年中介服務(wù)費至少在2000萬元左右。由于沒有建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)分配機制，各單位對中介業(yè)務(wù)的分配方式各不相同，有的是業(yè)務(wù)經(jīng)辦人說了算，有的則通過各種渠道打招呼攬業(yè)務(wù)。由此出現(xiàn)會跑關(guān)系的業(yè)務(wù)多，不會跑關(guān)系的業(yè)務(wù)少或沒有業(yè)務(wù)的苦樂不均現(xiàn)象。據(jù)了解，中介機構(gòu)每年的中介服務(wù)費多的在一兩百萬元，少的只有幾萬元。因此，積極探索全區(qū)統(tǒng)一的中介機構(gòu)預(yù)選庫管理模式是規(guī)范中介服務(wù)的趨勢和必然，也是從源頭上規(guī)范中介服務(wù)活動，為建立“公平公正、高效優(yōu)質(zhì)”的中介服務(wù)管理制度提供保障，為防止中介服務(wù)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)建起一道防線。
（二）建立中介機構(gòu)預(yù)選庫主要內(nèi)容1 ．明確適用范圍。主要適用于以區(qū)行政機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織和國有企業(yè)為實施主體的政府投資項目實施過程中的工程造價審核和招標代理兩類業(yè)務(wù)。2．明確管理主體和監(jiān)管部門。行業(yè)主管為區(qū)住建局，監(jiān)督部門為區(qū)監(jiān)察局、財政局、審計局，系統(tǒng)操作平臺為區(qū)公共資源交易中心。3．明確預(yù)選庫建立方式和條件。以公開招標方式選擇入圍中介機構(gòu)。參加投標的中介機構(gòu)必須符合5個基本條件：依法登記成立，具有獨立法人資格，并具備中介服務(wù)項目相應(yīng)的國家機關(guān)頒發(fā)的資質(zhì)；具有履行合同所必需的設(shè)備、人員和專業(yè)技術(shù)能力；有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；近三年內(nèi)在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄。4．明確抽取方式。采取隨機抽取方式。單項工程造價在500萬元以下的一次性抽取1家，造價在500萬元至1億元的一次性抽取3家，通過二次報價選擇報價最低 的1 家。5．明確入圍中介機構(gòu)的回避原則。2個及以上有資產(chǎn)、親屬連帶關(guān)系的中介機構(gòu)不能同時參加同一政府投資項目的招標代理、工程審核咨詢工作。同一中介機構(gòu)不能既做同一項目的編制又做同一項目的審核。6．制定嚴格的處罰機制。入庫中介機構(gòu)在入財稅調(diào)研 杭州財會 2016年第1期 17庫有效期內(nèi)有8種違規(guī)行為之一的將被取消當期中介機構(gòu)服務(wù)資格，列入不良行為記錄名單，三年內(nèi)不得參加預(yù)選庫招投標活動。一是抽中的中介機構(gòu)無正當理由放棄中選機會或轉(zhuǎn)包給其他中介服務(wù)機構(gòu)的；二是中介機構(gòu)在項目開展過程中，存在嚴重工作過失，造成重大損失或不良影響的；三是發(fā)生與中介服務(wù)相關(guān)的嚴重違法、違規(guī)行為的；四是中介機構(gòu)在履行委托合同時與委托單位串通弄虛作假或提供虛假報告的；五是中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員在開展服務(wù)過程中，利用執(zhí)業(yè)便利違規(guī)操作，謀取不正當利益的；六是中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員無證照執(zhí)業(yè)或同一執(zhí)業(yè)資格證跨單位執(zhí)業(yè)，以及超經(jīng)營范圍執(zhí)業(yè)的；七是已被建設(shè)單位通報的；八是發(fā)生其他違規(guī)違紀行為的。抽取單位及相關(guān)工作人員，有下列情形之一的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行誡勉談話或給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理。一是應(yīng)當選用入庫中介機構(gòu)而擅自選用庫外中介機構(gòu)的；二是非法干預(yù)中介機構(gòu)抽取選用工作的；三是與中介機構(gòu)惡意串通，弄虛作假的；四是在中介機構(gòu)招標選用過程中徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的；五是在中介機構(gòu)庫使用管理工作中有其他違規(guī)違紀行為的。
（三）建立中介機構(gòu)預(yù)選庫取得的成效
該項工作從2014年的9月啟動，前后經(jīng)過政策調(diào)研、經(jīng)驗交流、辦法草擬、征求意見、提交區(qū)領(lǐng)導討論確定到最后辦法出臺以及公開招標入圍單位等必需的過程，歷時一年多。整個過程雖然阻力重重、曲折復(fù)雜，但得到了區(qū)、局兩級領(lǐng)導的大力支持，得到了區(qū)各職能部門和建設(shè)單位的積極配合，同時也收到了部分中介機構(gòu)的合理化建議，使建庫工作不斷推進和完善?；仡櫩偨Y(jié)一年多的工作，取得以下成效：1．建立起了回避制度，防范管理風險。從源頭上最大限度加強建設(shè)資金管理，提高中介服務(wù)質(zhì)量，促進中介機構(gòu)服務(wù)廉政建設(shè)。2．提高了工作效率，減少流程和工作量。目前全區(qū)共有建設(shè)單位21家，加上財政、審計部門，需要提供中介業(yè)務(wù)服務(wù)的共有2 3 家。預(yù)選庫通過政府采購一次性建立，由原來單位分散采購改為全區(qū)統(tǒng)一采購，大大減少了每個單位采購所需要的時間、操作審批流程和工作量。3．建立了全區(qū)統(tǒng)一的公平、公正、嚴格的管理模式。建立統(tǒng)一管理的中介機構(gòu)預(yù)選庫，入圍門檻統(tǒng)一了，服務(wù)要求統(tǒng)一了，業(yè)務(wù)分配機制統(tǒng)一了，質(zhì)量考核標準統(tǒng)一了，違規(guī)處理依據(jù)統(tǒng)一了。單位選擇中介服務(wù)機構(gòu)的余地更大。建立起公平、公正、嚴格的管理機制，更有利于促進中介機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。4．引進競爭機制， 實行優(yōu)勝劣汰。中介機構(gòu)預(yù)選庫管理規(guī)定“中介機構(gòu)入庫有效期2年，期滿后重新組織招標入庫”，但同時也規(guī)定“考核排名前2 0 %的中介機構(gòu)可自動進入下一期預(yù)選庫”；中途考核低于6 0分或有違規(guī)情況出現(xiàn)的直接淘汰出局。
（四）存在的問題1．短期內(nèi)難以體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量。由于服務(wù)工作是以提供服務(wù)的人為主，服務(wù)是否到位，是否達到質(zhì)量要求是要經(jīng)過一定時間或考核指標檢驗的。雖然中介機構(gòu)服務(wù)是通過公開招標擇優(yōu)入庫，但入庫單位提供的服務(wù)是否能體現(xiàn)“高效優(yōu)質(zhì)”則要經(jīng)過一輪服務(wù)期以后才能體現(xiàn)。2．服務(wù)隊伍穩(wěn)定性難保障，影響服務(wù)質(zhì)量。政府購買的服務(wù)，主要通過委托具備條件的社會組織來完成。由于人才流動頻繁，中標單位投標時承諾的人員配備在實施過程中難以確保，造成服務(wù)隊伍參差不齊，直接影響服務(wù)質(zhì)量。3．考核難度大。招標代理和工程造價咨詢業(yè)務(wù)在一定程度上存在彈性，盡管從服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量三方面設(shè)置了嚴格的倒扣分規(guī)則，但實施過程中仍然存在管理的空白和真空，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，難以做到完全的公平、公正。4．國家缺乏相關(guān)服務(wù)標準。招標代理和工程造價咨詢業(yè)務(wù)目前國家有相應(yīng)的服務(wù)收費標準，還沒有服務(wù)質(zhì)量標準，雖然省市有相關(guān)的管理辦法，但內(nèi)容較粗，落到本地區(qū)又存在一些不切實際、難以量化的內(nèi)容，因此，一旦服務(wù)質(zhì)量存在問題缺乏法律的約束力，難以追責。5．政府采購價格限高不限低，易造成惡意競爭。政府采購的低價中標原則成為一些投標供應(yīng)商惡意競爭的突破口。雖然招標文件規(guī)定低于成本價作為廢標處理，但服務(wù)類項目很難量化它的實際服務(wù)成本，且《采購法》只允許設(shè)置最高限價，不允許設(shè)置最低限價。一些投標單位為了拿業(yè)績，以超低價報價。區(qū)中介機構(gòu)庫招標時就出現(xiàn)了最高報價為標準收費的95%，而最低報價則為標準收費的10%的情況。惡意競價不僅擾亂了招標市場，也給日后的服務(wù)質(zhì)量埋下隱患。
五、推動政府購買服務(wù)必須做好的幾項工作
政府購買服務(wù)的內(nèi)容豐富、類別復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計，目前高新區(qū)（濱江）納入政府購買的服務(wù)共有46類116個項目。同樣的服務(wù)內(nèi)容，如物業(yè)管理，不同的單位需求不一樣，因此，購買服務(wù)項目要根據(jù)不同的需求采取不同的采購方式。筆者認為，通過中介機構(gòu)預(yù)選庫建立的實踐和探索，要積極穩(wěn)妥地推動政府購買服務(wù)，需要因地制宜，靈活應(yīng)用好政府采購相關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)政策，具體有以下幾方面必須做好：（一）因地制宜，制定辦法現(xiàn)行的政府采購品目按照服務(wù)受益對象將服務(wù)項目分為三類，三個類別服務(wù)內(nèi)容不同，服務(wù)對象的需求不同，提供服務(wù)的市場資源不同。因此，要規(guī)范購買服務(wù)的管理，各地還要根據(jù)自己的實際情況制定相應(yīng)的管理辦法，對政府購買的服務(wù)范圍、操作流程、購買方式、管理要求都要有嚴格的規(guī)定，真正使政府職能轉(zhuǎn)變和市場化引導有明確的界線，在具體操作時做到有章可循。（二）細化需求，明確目標政府購買的服務(wù)簡單地說有兩種管理目標，一是為公眾提供公共服務(wù)；二是為政府履行職責提供輔助服務(wù)。因此，購買時應(yīng)明確需提供服務(wù)的具體內(nèi)容、詳細需求以及購買服務(wù)要達到的績效目標，使購買時更有針對性和可操作性。（三）規(guī)范文本，依法制作無論以哪種方式購買服務(wù)，都是通過招標文件形式來完成和約定的。招標文件是政府購買服務(wù)具有法律效應(yīng)的文本，招標文件是否合法、合規(guī)、合理，直接影響到政府購買服務(wù)的結(jié)果是否公平、公正、有效。規(guī)范招標文件制定，主要是要按《采購法》和《招投標法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不可有傾向性、排他性、歧視性條款出現(xiàn)。（四）信息公開，接受監(jiān)督信息公開是確保政府購買服務(wù)公平、公正的重要手段。根據(jù)《采購法》和《招投標法》規(guī)定，政府采購信息必須在指定媒體上公開發(fā)布，以接受社會各方的監(jiān)督，防止暗箱操作，防止腐敗案件的發(fā)生。（五）建立平臺，統(tǒng)一管理政府購買服務(wù)涉及各方利益，加強操作程序、操作過程和售后服務(wù)的監(jiān)督管理非常必要。建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理平臺，一是可以提高管理效率，二是可以統(tǒng)一管理的標準，三是可以擴大管理面，確保所購買的服務(wù)“高效優(yōu)質(zhì)”。（六）循序漸進，分步推進隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府購買服務(wù)的面逐年擴大，有些服務(wù)技術(shù)含量高，有些服務(wù)涉及面廣，因此，不同的服務(wù)要采取不同步驟。對共性的服務(wù)，能集中采購的盡量集中采購，對服務(wù)面廣、管理難度大的服務(wù)，可采取邊實施、邊完善、邊擴面的方法分步推進。（七）培育市場，有序競爭一方面，政府購買服務(wù)需要市場有充分的資源，沒有資源，市場就沒有競爭，沒有競爭，服務(wù)質(zhì)量和價格合理都無從談起。另一方面，有資源如果沒有規(guī)范操作的游戲規(guī)則和法律約束，那整個市場也會處于無序競爭或惡意競爭狀態(tài)。因此，政府要通過政策引導積極培育服務(wù)市場，同時要完善法律法規(guī)和管理制度，約束招投標雙方的行為，這樣，政府購買服務(wù)才能向健康有序的方向發(fā)展。
