羅仕軍
2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月1日起執(zhí)行，在總結以往內(nèi)部控制建設實踐成果的基礎上，全面引入風險控制理念，開啟了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的新篇，為行政事業(yè)單位進一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控提供了指引。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的發(fā)展趨勢。長期以來，由于行政事業(yè)單位的特殊性、內(nèi)部控制的復雜性以及理論和實踐上對內(nèi)部控制重要性認識的不足，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設普遍相對滯后，存在著單位重視不夠、制度建設不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，制約和影響了行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務的效能。財政部審時度勢，及時印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在生效執(zhí)行一年后，開展檢查工作，總結歸納各地執(zhí)行情況，于2015年12月21日印發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），要求站在“建立健全科學高效的制約和監(jiān)督體系，促進單位公共服務效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎、提供有力支撐”的高度，全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設。今年6月24日，財政部又印發(fā)了《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號），要求行政事業(yè)單位2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作，并決定以量化評價為導向，開展單位內(nèi)部控制基礎性評價工作?？梢哉f，在財政部的大力推動下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設是趨之所向，勢在必然。
?。ㄒ唬┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設是貫徹落實依法治國，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在國家組織體系中，行政事業(yè)單位作為重要的組成部分，在貫徹落實依法治國，構建現(xiàn)代國家治理體系、提升治理能力方面具有先行引導作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用”，為行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設指明了方向，提出了要求，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
?。ǘ┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設是行政事業(yè)單位依法行政、依法履職，防范風險的有效舉措。在社會管理活動中，行政事業(yè)單位既是管理者，也是公共產(chǎn)品和服務的提供者，更是社會主義市場經(jīng)濟的平等參與主體。在提供公共產(chǎn)品和服務的過程中，行政事業(yè)單位與其他市場主體存在著緊密的合作，這種合作是平等互利、分享共贏的合作，為了保證合作順利高效，減少風險，行政事業(yè)單位必須規(guī)范內(nèi)部管理，加強內(nèi)部管理風險防范意識。今年3月22日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十二次會議，審議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求在黨政機關、人民團體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度。建立法律顧問制度，其目的就在于幫助行政事業(yè)單位在依法治國環(huán)境下做到規(guī)范管理，強化內(nèi)部控制，實現(xiàn)依法行政，依法履職、防范法律風險。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的基本原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設是指行政事業(yè)單位通過制定內(nèi)部管理制度、實施相應措施和執(zhí)行一定程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控，達到合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果之目標。在內(nèi)部控制建設過程中，應當遵循以下基本原則：
（一）全面性原則。行政事業(yè)單位制定的制度、實施的措施和執(zhí)行的程序，應當貫穿單位每項經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動事前、事中、事后的全面控制。
（二）重要性原則。在全面控制的基礎上，內(nèi)部控制應當關注單位重要的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動中的重大風險，確定風險控制點，制定風險應對策略。
?。ㄈ┲坪庑栽瓌t。行政事業(yè)單位應當全面梳理本單位的職能職責和經(jīng)濟活動范圍，在單位內(nèi)部機構設置、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督的全面制衡的內(nèi)部控制體系。
?。ㄋ模┻m應性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動范圍的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善相關內(nèi)控制度，保持內(nèi)部控制與單位自身建設發(fā)展趨于一致。
三、當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的著力點。經(jīng)過實踐探索和長期積累，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設中形成了寶貴經(jīng)驗和可行措施，為行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部管理、提升治理水平提供了有力支撐。當前，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設中，應當緊密結合自身內(nèi)部控制運行的現(xiàn)狀，充分考慮單位當前所處的內(nèi)外部環(huán)境，把握住內(nèi)部控制的風險點和控制目標，找準工作的著力點。
?。ㄒ唬┌验_展內(nèi)控風險評估，對單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行“體檢”，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的首要措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀究竟怎樣，內(nèi)控風險評估將是有效的“體檢”。通過開展內(nèi)部控制風險評估工作，對單位內(nèi)控制度建設情況和內(nèi)控機制運行情況進行全面梳理分析，有利于明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點內(nèi)容，找準單位的風險控制點，使今后在內(nèi)部控制建設過程中能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，圍繞重點工作開展內(nèi)部控制體系建設。同時，內(nèi)控風險評估更有利于發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制建設中的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系，達到“以評促建”的目標。
（二）把真正實現(xiàn)“人、財、物”相互分離、相互制約、相互監(jiān)督機制的建立，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重點。過去，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理實踐中，往往將單位的“人、財、物”匯集到一把手中，有意無意形成絕對的領導，前幾年在黨政機關縣處級以上所有受紀律處分的干部中，一把手的比例占總數(shù)的1/3以上。黨的十八大報告明確指出，嚴格規(guī)范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監(jiān)督。一些地方印發(fā)了《關于加強和改進對黨政主要領導干部行使權力制約與監(jiān)督的暫行規(guī)定》，明確提出主要領導干部不直接分管具體事務的制度，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”的權力運行機制，主要領導干部末位發(fā)言制度等。這些制度有利于行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理中做到“人、財、物”的真正分離，實現(xiàn)內(nèi)部控制過程中的相互監(jiān)督、相互制衡機制。
?。ㄈ┌褍?nèi)部授權審批控制和有效執(zhí)行，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的關鍵。在政事業(yè)單位內(nèi)部管理活動中，大部分工作都是通過審批意見、分級推進實施的，對審批和授權進行控制尤為重要。行政事業(yè)單位應明確內(nèi)設崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內(nèi)行使職權、辦理業(yè)務，不得超越職權、超越范圍辦理業(yè)務。從現(xiàn)實中暴露問題的行政事業(yè)單位來看，絕大部分都是由于相關的人員跨越職責范圍辦理業(yè)務或者超越職權辦理業(yè)務，造成不可挽回的損失。嚴謹?shù)膬?nèi)部授權審批控制和有效執(zhí)行，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的關鍵。
?。ㄋ模┌呀?jīng)濟業(yè)務活動統(tǒng)一歸口管理，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重要抓手。統(tǒng)一歸口管理，就是行政事業(yè)單位內(nèi)設機構按照被賦予的權力和應承擔的責任，各司其職，避免重復多頭管理，按特定的管理渠道實施管理。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務活動，往往需要層層傳遞、層層辦理，涉及的環(huán)節(jié)越多，越容易產(chǎn)生溝通成本，出現(xiàn)差錯，有時這種差錯甚至外溢，影響到行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務的效能。統(tǒng)一歸口管理有利于串起經(jīng)濟業(yè)務活動辦理環(huán)節(jié)上的所有內(nèi)設機構，緊密銜接各個辦理環(huán)節(jié)，完全把握住經(jīng)濟業(yè)務活動的軌跡，讓其按照預定的目標前進。因此，行政事業(yè)單位應根據(jù)本單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經(jīng)濟業(yè)務活動實行統(tǒng)一歸口管理。
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