包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標準化建設領導小組
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系的基礎層級，直接服務與農(nóng)村牧區(qū)和廣大農(nóng)牧民群眾。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（以下簡稱財政所）作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)揮的平臺和基礎，處于財政管理的第一線，在落實財政政策、強化資金管理、維護財經(jīng)秩序、促進社會和諧穩(wěn)定等方面，發(fā)揮著不可替代的作用。為加強和提高包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平，提高蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所依法理財能力、公共服務能力和資金監(jiān)管能力，依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳關(guān)于進一步加強蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設工作的意見》（內(nèi)財辦[2015]919號）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設考核驗收管理辦法（暫行）》（內(nèi)財農(nóng)改[2013]1395號）等文件要求，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標準化建設領導小組（以下簡稱領導小組），對包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及財政所建設情況進行了實地調(diào)研，梳理了其中存在的一些問題，并提出了相應的對策建議。
1.包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的基本情況
1.1蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本情況
1.1.1蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制
包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持“財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一、預算管理權(quán)限不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務審批權(quán)不變”的原則，成立“鄉(xiāng)財縣管收付中心”，以蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理體制。
1.1.2收支、人均財力及運行保障情況
（1）收支基本情況
財政收入包括一般公共財政預算收入和上級補助收入。其中，2015年旗縣區(qū)一般公共財政預算收入包括稅收收入78393.00萬元和非稅收收入1570.00萬元。通過簡單分析得出：稅收收入占一般公共財政預算收入的98.03%，說明一般公共財政預算收入主要來源于稅收收入。
2015年，包頭市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公共財政預算支出主要有：一般公共服務支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出。其中，農(nóng)林水支出占到一般公共財政支出的31.84%，這也充分體現(xiàn)了包頭市在“三農(nóng)”建設中加大了投入力度。一般而言，一般公共財政預算支出實質(zhì)上是保機構(gòu)運轉(zhuǎn)。包頭市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公共服務支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的20%以上。城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共設施與事務支出，雖然此項也是農(nóng)村公共服務支出的主體，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共設施與事務支出單項支出成本高，所以，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能提供的公共服務還是十分有限的。
（2）運行保障情況
2015年，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般公共財政預算收入為79,963.00萬元，明顯小于一般公共財政預算支出98,602.63萬元，收支基本處于支大于收的不平衡狀態(tài)。雖然國家和自治區(qū)及包頭市都加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的補助和支持力度，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要以轉(zhuǎn)移支付為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化，使得包頭市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本處于財力不足狀態(tài)下的保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生狀態(tài)。
1.2蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)管理基本情況
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)是落實和履行國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的具體執(zhí)行部門和前沿陣地。為明確新時期包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)管理的基本情況，領導小組對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項職能、體制機制和人才隊伍情況進行了調(diào)研。
1.2.1財政所基本情況
2013年，按照相關(guān)政策文件，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所開始重建。經(jīng)過近3年的全面建設，包頭市39個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務大廳及財政所全部投入使用；自治區(qū)調(diào)劑包頭市的新增編制66名，通過統(tǒng)一公開招聘已有54人到崗，其余12個崗位流考；旗縣區(qū)自主調(diào)劑編制人員101人，也全部到崗。
1.2.2財政所管理模式
目前，包頭市主要存在著旗縣財政局垂直管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與旗縣財政局共同管理兩種模式。
一是垂直管理模式。以石拐區(qū)為代表，財政所為區(qū)財政部門的派出機構(gòu)，人員隸屬財政局統(tǒng)一管理，財政所長由區(qū)財政局任命，代表區(qū)財政管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，同時根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作安排，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作任務。
二是共同管理模式。除石拐區(qū)外，包頭市其他地區(qū)都采用共同管理模式。財政所實際為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務機構(gòu)。財政局僅對其進行業(yè)務指導。旗縣區(qū)財政局只對公開招聘人員調(diào)動、考核等實行統(tǒng)一管理。
1.2.3標準化財政所建設情況
2013年，自治區(qū)下發(fā)了《蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設實施辦法》和《蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設考核驗收辦法》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政標準化重點圍繞基礎設施、業(yè)務工作、信息建設、制度建設和隊伍建設等五方面展開，并對建設內(nèi)容進行具體量化。按照自治區(qū)安排，包頭全面啟動了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政標準化建設工作。本次調(diào)研，領導小組首先分析了原有蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準化建設評價報告，歸類分析失分原因。同時按照規(guī)范要求及包頭市實際情況重新設計了自評表并組織各財政所填寫報送。
（1）標準化鄉(xiāng)財所驗收情況
按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)財政所建設考核驗收辦法（暫行）》要求，自治區(qū)財政廳對包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所進行了考評驗收，全市39個鄉(xiāng)財所中，2015、2016兩個年度達標所為15個，達標率為38%。
（2）標準化財政所考核總體情況分析
①各鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木財政所建設自評表由基礎設施建設、信息化建設、機構(gòu)隊伍建設、制度建設和業(yè)務工作五部分構(gòu)成，具體賦予分值情況見表1。
表1.標準化鄉(xiāng)財所考核指標構(gòu)成
由表1可以看出業(yè)務工作和基礎設施建設對鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木財政所建設影響較大，占比分別為34%和29%。
②包頭市鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木財政所建設自評表總體得分情況見表2。
表2.標準化鄉(xiāng)財所考核指標得分情況
（3）標準化財政所具體指標考核情況分析
標準化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設情況主要從基礎設施建設、信息化建設、機構(gòu)隊伍建設、制度建設和業(yè)務工作情況等五個大的方面進行了評估。包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標準化建設領導小組對包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所通過自評表的形式進行了全面調(diào)查。以下分析依據(jù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所自評表。
①蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基礎設施建設情況
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基礎設施建設達標標準值為100分。其中，哈業(yè)胡同蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所滿分；薩拉齊鎮(zhèn)、美岱召、烏克鎮(zhèn)、百靈廟鎮(zhèn)和聯(lián)合旗巴音敖包等五所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基礎設施建設自評得分高于90分，說明其基本建設整體情況基本達標，個別環(huán)節(jié)需要完善；沙爾沁鎮(zhèn)、懷朔鎮(zhèn)、西斗鋪鎮(zhèn)、興順西鎮(zhèn)、雙龍鎮(zhèn)和滿都拉鎮(zhèn)等財政所基礎設施建設自評得分不足60分，說明基礎設施建設方面相對薄弱，有待提高。
②蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所信息化建設情況
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所信息化建設達標標準值為50分。百靈廟鎮(zhèn)財政所滿分；西河鎮(zhèn)、石寶鎮(zhèn)和興勝鎮(zhèn)三所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所信息化建設自評得分高于45分，整體情況基本達標。沙爾沁鎮(zhèn)、懷朔鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)等15所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所由于存在網(wǎng)絡不通，頻繁斷網(wǎng)等情況，信息化建設自評得分不足30分。
③蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)建設情況
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)建設設達標標準值為50分。蘇波蓋鄉(xiāng)、溝門鎮(zhèn)和百靈廟鎮(zhèn)等三所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)隊伍建設自評得分高于45分，沙爾沁鎮(zhèn)、懷朔鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)、西斗鋪鎮(zhèn)、興順西鎮(zhèn)、雙龍鎮(zhèn)和阿嘎如泰等七所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)隊伍建設自評得分不足30分，說明在機構(gòu)隊伍建設方面有待提高。
④蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所制度建設情況
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所制度建設達標標準為30分。其中有河東鎮(zhèn)等19所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在制度建設方面達到滿分，沙爾沁鎮(zhèn)、懷朔鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)、西斗鋪鎮(zhèn)等11所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所制度建設自評得分不足18分。
⑤蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所業(yè)務工作執(zhí)行情況
蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所業(yè)務工作執(zhí)行方面達標標準值為120分。其中，百靈廟鎮(zhèn)和聯(lián)合旗巴音敖包鎮(zhèn)等兩所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在業(yè)務工作執(zhí)行方面達到滿分；哈林格爾鎮(zhèn)、蘇波蓋鄉(xiāng)、青福鎮(zhèn)、興勝鎮(zhèn)等11所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在業(yè)務執(zhí)行方面超過90分，沙爾沁鎮(zhèn)、懷朔鎮(zhèn)、西斗鋪鎮(zhèn)等7所蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所業(yè)務執(zhí)行自評得分不足72分。
2.包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能現(xiàn)狀
2.1財政所職能及履職情況
《指導意見》將鄉(xiāng)財職能界定為：執(zhí)行財經(jīng)政策、加強財政管理、搞好財政監(jiān)督、提供公共服務。自治區(qū)的考評表共涉及5類36項指標來考核財政所建設及履職情況。為更客觀真實的反映包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能及履職情況，同時也為下一步分類指導提供參考，領導小組通過對包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研并結(jié)合鄉(xiāng)財所自評表，將包頭市財政所職能及履行情況在簡單統(tǒng)計分析的基礎上，做了因子分析和聚類分析。
2.1.1因子分析
因子分析是通過對原始數(shù)據(jù)相關(guān)系數(shù)矩陣內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究,將多個指標轉(zhuǎn)化為少量互不相關(guān)且不可觀測的隨機變量(即因子)，以提取原有指標絕大部分信息的統(tǒng)計方法。
本調(diào)研報告使用SPSS18數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)作為統(tǒng)計分析工具。當因子載荷矩陣結(jié)構(gòu)不夠簡化時，通過因子旋轉(zhuǎn)使因子具有更為鮮明的實際意義，同時使用因子得分函數(shù)對樣本給出相應的評價和排序。通過將原始數(shù)據(jù)標準化后，建立指標之間的相關(guān)系數(shù)矩陣，計算其特征值和累計貢獻率,前8個特征值及其貢獻率如表6所示。
表6. 相關(guān)系數(shù)矩陣特征值與方差貢獻率
前8個特征值的方差累計貢獻率已經(jīng)達到79.317%，所以取前8個特征值建立因子載荷矩陣。由于初始因子載荷矩陣結(jié)構(gòu)不夠簡明，各因子的含義不夠突出，為此采用方差最大正交旋轉(zhuǎn)變換，使各變量在某個因子上產(chǎn)生較高載荷，而在其余因子載荷較小，從而得到旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣。旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣表明，每個因子只對少數(shù)幾個指標的因子載荷較大，因此根據(jù)表7可將指標分為8類，并對其進行命名。
表7 .旋轉(zhuǎn)后總方差分解表及因子的含義
將8個因子按照職能進行分類，可以得到包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能履行情況，見表8。
表8.財政所職能分析表
基于上述因子分析結(jié)果,可以得出如下結(jié)論:包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職情況總體得分79.317分，在執(zhí)行職能上得分最高，監(jiān)督職能相對較弱。
2.1.2基于主因子得分的聚類分析
聚類就是按照一定的類定義，對所研究的對象分類。聚類可以從給定的數(shù)據(jù)中搜索數(shù)據(jù)之間有價值的聯(lián)系。根據(jù)附表2中各個財政所主因子得分數(shù)據(jù)，采用系統(tǒng)聚類法進行聚類分析,聚類結(jié)果見表9所示。
表9.財政所聚類結(jié)果
利用因子分析方法對包頭市39個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所進行定量分析。由于每一個主因子代表反映變量間相互依賴的一種作用，不但能夠?qū)⒍鄠€指標濃縮為少數(shù)幾個主因子，而且可以用提取的主因子來反映影響蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的主要因素。從而幫助我們深入地理解和分析財政所的職能及履職情況。在此基礎上，利用得到的主因子得分矩陣作為聚類分析的樣本矩陣，運用聚類分析方法將其分為不同的類型，結(jié)合因子分析了解各個類型的特點，所得結(jié)論客觀、可信。為下一步制定包頭市的標準化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設指導意見提供信息支持。
2.2財政所職能特征
由表8可以看出，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所呈現(xiàn)以下特征：
2.2.1由“征管型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С龉芾硇汀?br />
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從誕生的那天起，組織收入就成為各項工作的第一要務。但在新時期，隨著國家取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能也開始由“征管型”向“支出管理型”轉(zhuǎn)變。而與此同時，隨著縣鄉(xiāng)財政體制的調(diào)整、各項惠農(nóng)政策的落實和轉(zhuǎn)移支付力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的資金項目和數(shù)量急劇增加，幾乎項項關(guān)系民生，支出管理責任重大。支出管理一項累計貢獻率達到48.12%。因此，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的支出管理型特征已十分明顯。
2.2.2由“預算型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂怂阈汀?br />
“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，以及“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”，由縣財政部門監(jiān)督和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式，對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意進人和盲目舉債，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的支出需要，保證公教人員工資按時足額發(fā)放、基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，有效地防止專項資金截留挪用，提高資金的使用效益，起到了有效作用。同時，在這種管理模式下，包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所均已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理轉(zhuǎn)為核算報賬管理，并把村級財務納入核算，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財務核算管理職能得到前所未有的增強。
2.2.3由“業(yè)務型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺招汀?br />
服務職能貢獻率占比達24.65%。過去以組織征收的業(yè)務型職能正在逐步淡化，用心服務農(nóng)民群眾，不斷加強公共服務能力，切實服務于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展正在成為新時期包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的顯著特征。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在農(nóng)業(yè)稅取消前主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、農(nóng)稅征收、零戶統(tǒng)管、預算內(nèi)外收支管理和農(nóng)村經(jīng)營管理、農(nóng)民負擔監(jiān)管等業(yè)務性工作。隨著國家支持“三農(nóng)”力度的加大和惠農(nóng)政策的不斷出臺，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政下達的新農(nóng)村建設資金、各項直接針對農(nóng)民的補貼逐年增多，農(nóng)村公共服務的內(nèi)容越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務型工作不斷增加，基礎地位和作用日益突出，也對其公共服務職能提出了更高要求。
3.包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設中存在的主要問題
通過對包頭市鄉(xiāng)財所基本情況的分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
3.1財政所職能界定不清
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，恢復重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理體制多樣，在包頭市主要存在著旗縣財政局垂直管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與旗縣財政局共同管理兩種模式。由于職能界定本來就不清晰，加上各不相同的管理體制，更容易帶來工作協(xié)調(diào)上的矛盾，影響財政所的正常運轉(zhuǎn)和工作效率，影響其職能作用的發(fā)揮。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所一度“空閑”，原來財政所的許多人員被抽調(diào)參與其它工作。后來，隨著國家涉農(nóng)、惠農(nóng)政策措施的陸續(xù)出臺，諸如登記造冊、調(diào)查核實等具體工作逐步由財政所來承擔，財政所的工作任務逐漸變得繁重。但這些多數(shù)是臨時追加的工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能范圍一直沒有明確界定。目前，財政所的工作人員仍然經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調(diào)安排社會治安、計生、掛點、糾紛處理等非本職工作；而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制與執(zhí)行管理、教育衛(wèi)生等經(jīng)費支出管理、上級下達的專項資金監(jiān)管等財政本職工作卻嚴重缺位，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)縱向、橫向工作銜接不順。另外，目前基層財政所與農(nóng)經(jīng)部門的經(jīng)管站在“村財鄉(xiāng)代理（監(jiān)管）”方面存在職能交叉。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)過大與財力過小的矛盾十分突出，近幾年工作量成倍增加，不可預見的支出多，預算執(zhí)行中調(diào)整頻繁，工作經(jīng)費支出壓力較大。同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的財力來源，主要靠上級轉(zhuǎn)移支付，而上級專項資金來源渠道不一、多頭管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息掌握不全面，難以有效發(fā)揮就地監(jiān)管作用，財政監(jiān)管流于形式。
3.2財政所人員配置不合理
（1）財政所人員不足。主要表現(xiàn)為：雖然蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)所取消了組織收入的職能，但近年來國家出臺的惠農(nóng)惠牧政策越來越多，由于農(nóng)牧區(qū)服務的半徑長，范圍大，各項惠農(nóng)惠牧資金都要及時落實和完成，致使任務十分繁重，如基礎數(shù)據(jù)的輸入和更新，深入農(nóng)牧區(qū)宣傳解讀政策等。包頭市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所恢復重建的過程中對工作人員進行了基本配備，但只能滿足財政所的基本工作需要，還沒有達到最優(yōu)配置，不能滿足日益增加的財政工作任務需求。經(jīng)過調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，財政所人員流動很強。由于包頭市旗縣區(qū)地域廣闊的特殊性，有的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然環(huán)境惡劣、工作條件艱苦，存在編制流考或者招考人員不愿意長期在這樣的環(huán)境下工作的問題。同時，按照財政局工作人員招錄辦法，對部分蘇木在招錄蒙漢兼通工作人員時存在一定困難。
（2）財政所人員“身份”問題。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，當前包頭市省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)大部分財政所長并未高配副科級待遇。待遇問題一方面影響了現(xiàn)任財政所長的工作熱情和一般干部的工作積極性，另一方面在與其他站、所進行工作協(xié)調(diào)時，財政所也往往不受重視，工作推進力度不足；從人員身份來看，往往在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所做同樣的工作，有的是行政編制，有的是事業(yè)編制，有的是聘用人員，身份的不同帶來待遇上的巨大差別。
3.3財政所辦公條件有待改善
目前，包頭市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到財力影響，基本只能維持日常支出。隨著財政所工作量的大幅度增加，如惠農(nóng)惠牧政策業(yè)務培訓，辦公設備更新，計算機耗材等等，都因為財力的緊張變得十分困難。此外，包頭市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與各個自然村之間尤其是嘎查之間相距較遠，國家惠農(nóng)惠牧政策的宣傳需要深入農(nóng)戶，基礎數(shù)據(jù)采集需要深入農(nóng)牧戶，但是受到公車改革的影響，交通工具短缺，所以有時一天只能跑一兩個村（嘎查），在一定程度上造成了辦公不便。
3.4財政所信息化建設相對滯后
信息化建設一項在標準化自評中得分普遍較低。財政所信息化建設主要是圍繞著辦公自動化和業(yè)務電算化展開，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具備相關(guān)的設備和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設落后，首先表現(xiàn)為一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有意識到信息化建設的與時俱進性，認為通過張貼告示等方式進行信息公布和紙質(zhì)記賬，既好操作又省錢，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到辦公經(jīng)費的限制、財力水平低，對于購買計算機等辦公設備的支出是心有余而“財”不足；其次就是很多財政所受網(wǎng)絡基礎設施建設的影響，無網(wǎng)、斷網(wǎng)現(xiàn)象時有發(fā)生。對于已經(jīng)購買了相關(guān)設備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政使用的軟件系統(tǒng)不盡相同，這就使得縣鄉(xiāng)財政之間的對接比較困難，同時這對于工作人員也是一個挑戰(zhàn)，很多工作人員都不了解相關(guān)的業(yè)務操作流程，這就造成了信息化設備只是一個“擺設”。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對財政所工作人員系統(tǒng)的財政理論與政策和財務會計知識的培訓也有待加強，亟須知識更新。
3.5財政所建設中重“硬件”輕“軟件”
比較而言，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在基礎設施等硬件建設上投入較大，但對人員素質(zhì)、業(yè)務培訓等方面重視程度不夠。各項規(guī)章制度未建立或未有效執(zhí)行，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所雖然按照標準化建設統(tǒng)一要求，為了應付上級檢查完善了內(nèi)部管理的各項規(guī)章制度，但在實際上并未執(zhí)行。
4.包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位對策及建議
4.1推進蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制建設
4.1.1合理界定財政所職能
2014年修訂的新預算法明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府預算體系。按照一級政府一級預算的原則，將鄉(xiāng)級預算納入法定的預算范圍。給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以合理的職能定位是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級預算的基本前提。《指導意見》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能可以概括為執(zhí)行、管理、監(jiān)督和服務四個方面，即貫徹執(zhí)行中央、自治區(qū)支農(nóng)支牧政策；管理財政支農(nóng)支牧資金，確?；鶎诱?quán)和組織的正常運行；監(jiān)督財政資金的使用；服務三農(nóng)三牧和新農(nóng)村新牧區(qū)建設。包頭市應從形勢和任務的要求出發(fā)，并借鑒其他地區(qū)做法，合理界定包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的“越位”和“缺位”。
4.1.2匹配蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事權(quán)與財力
2014年頒布的新預算法明確了基層財政的法律地位。因此需要因地制宜地通過推動省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等基層財政層級的改革，提升各級財政的積極性。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旗縣級政府的事權(quán)進行合理的劃分。對本應該由縣級及以上政府承擔的事權(quán)由上級政府收回，加大對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，為正確確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能提供指導意見和創(chuàng)造條件。從現(xiàn)實來看，如果要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的更大責任，就必須給予相應的財力支持，同時適當下放一部分行政管理和審批權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對部門專項資金的知曉和參與度，以切實保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能發(fā)揮。
4.2完善蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所制度建設
4.2.1完善財政所預算制度
（1）建立全面的、具體的、及時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的全面性主要表現(xiàn)在要將屬于蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅收收入、非稅收入、上級補助收入等各種收入全部納入預算范圍，要將所有可能的支出全部納入預算，不得有預算外支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的具體性即根據(jù)收入和支出的具體的來源與用途進行細分，尤其是對支出預算細化到具體單位和項目；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的及時性指的是在綜合考量的基礎上加快編制預算，提高辦事效率，按時報送。
（2）強化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算中的作用。應由人大牽頭組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算小組，吸收一批具有兼?zhèn)湄攧蘸头芍R的專業(yè)人員，參與預算的編制、調(diào)整和執(zhí)行工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的決策水平。嚴格預算審查與監(jiān)督，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出的定員定額管理，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型采購支出的嚴格監(jiān)管。
4.2.2建立健全財政所財務會計制度
建立健全財政所財務會計制度，一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要提升財會工作人員的工作能力，按照正確的會計科目對所有的收支行為進行登記，建立總賬和明細賬，設置固定資產(chǎn)、票據(jù)管理臺賬、債務臺賬等；二是嚴格各項財政支出審批制度，堅持一支筆審批原則，各項財政支出要符合財務制度的要求；三是加強票據(jù)管理，按月核對票據(jù)管理臺賬與票據(jù)使用實際情況，及時檢查各票據(jù)的收入是否及時足額進入財政專戶，從而避免占用票款等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
4.2.3建立蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的激勵約束機制
本著“誰發(fā)展快、誰發(fā)展好、誰收益多”的原則，以資金利用效率、歷史債務以及新增債務或者是經(jīng)濟增長速度、人均收入漲幅等為指標，展開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)績評價，對于模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予一定的財政獎補，如采取“基數(shù)+提成”的補助措施，調(diào)動整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。反之，對后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由上級財政或有關(guān)部門進行整改，并對直接責任人員進行獎懲。
4.3強化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所資金監(jiān)督
4.3.1加強財政所資金的監(jiān)管
對于補助性資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要及時將相關(guān)補助信息公開，對于村委會報上來的信息進行及時的核實，可以進行抽樣調(diào)查，在資金的發(fā)放環(huán)節(jié)則應該做到及時性、公開性，切實保障相關(guān)資金及時達到農(nóng)民的“一卡通”。對于項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對項目申報的真實性和可行性，建設過程中及時對資金使用狀況進行追蹤，對建成的項目進行評估等。對于本級行政經(jīng)費的支出，在審批時都應該本著量入為出的原則，票據(jù)報銷時要認真審核。
4.3.2加強政策指導和追蹤問效
為了發(fā)揮上級財政、有關(guān)部門和人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督作用，上級財政和有關(guān)部門應該在發(fā)放資金前發(fā)布相應的政策性文件，確定相應的政策目標，做好政策指導和追蹤問效。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能，發(fā)揮獨立于財政部門的第三方機構(gòu)和廣大群眾的監(jiān)督約束作用，做到對各類政策有全面了解，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，維護基層農(nóng)牧民的切身利益。
4.4加強蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構(gòu)建設
4.4.1規(guī)范財政機構(gòu)設置
按照“一鄉(xiāng)一所”恢復和重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，原有的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置已不能適應其履行新職能的要求，需要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)設置。按照《指導意見》，恢復重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所應作為旗縣市區(qū)財政局派出機構(gòu)，實行旗縣區(qū)財政局垂直管理，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助管理。需要處理好蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，同時加快集社保、醫(yī)保、農(nóng)牧業(yè)補貼、司法等服務窗口于一體的便民綜合性服務大廳的建設。
4.4.2優(yōu)化財政所人員配置
（1）解決人員不足
首先，要在綜合考慮各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、人口和經(jīng)濟發(fā)展程度等因素的基礎上，將蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的規(guī)模分為大中小三種類型，從而配置4~6名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員不等，除了新增人員編制外，還可以在旗縣區(qū)和鎮(zhèn)政府內(nèi)調(diào)劑。其次，要優(yōu)化蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的結(jié)構(gòu)，積極引進綜合素養(yǎng)較高的大學生，重點培養(yǎng)一些積極向上、責任心強，作風正派的年輕工作人員，做好干部的儲備工作。同時對財政隊伍進行思想教育活動，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導人，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的為人民服務的職責所在，堅決杜絕貪污腐敗問題。
（2）理順人員編制
目前包頭市蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員是混編使用，公務員編和事業(yè)編可以在旗縣內(nèi)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)相互調(diào)劑，以后逐步過渡到統(tǒng)一編制。
（3）提高人員素質(zhì)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作涉及很多方面，不僅要具備相關(guān)的財務管理知識，還有財經(jīng)法律和計算機等知識，這就對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，這就需要通過到專業(yè)學校學習或者是定期開展一些培訓活動，提高業(yè)務技能。
4.4.3改善財政所辦公條件
上級財政要加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的投入力度，改善辦公環(huán)境，推進蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的標準化建設，尤其是一些偏遠貧困的單位，要著力改善基礎設施建設和相關(guān)配套設施建設。尤其是嘎查之間一般距離較遠等具體情況，要相應地投入足額的經(jīng)費來保障日常工作的正常運轉(zhuǎn)，把“公車改革”與各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況結(jié)合起來，制定合理的車改方案。
4.4.4推進財政所信息化建設
以“金財工程”和“金稅工程”為依托，加大投入，加快縣鄉(xiāng)財政內(nèi)網(wǎng)建設，注重縣鄉(xiāng)、財政內(nèi)部和部門間的協(xié)作，搭建自治區(qū)、盟市、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級網(wǎng)絡連接開放式信息平臺，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化建設，確保財政信息的通暢和資金安全。
綜上，全面樹立窗口形象，開展標準化財政所建設。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設納入包頭市財政的總體發(fā)展規(guī)劃，從硬件建設、工作制度、管理水平、服務質(zhì)量等方面統(tǒng)一提出要求，并進行示范性財政所建設。進一步規(guī)范村級財務管理，堅持實事求是、因地制宜、分類指導、先易后難、先急后緩、循序漸進的原則，積極幫助或引導村級組織化解債務。通過加強硬件和軟件建設，更充分地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在落實惠民惠農(nóng)政策、加強財政資金監(jiān)管、強化鄉(xiāng)村財務指導和監(jiān)督、做好農(nóng)村公共服務等方面的作用，在樹立財政部門良好形象的同時，把黨和國家的好政策更有效地落到實處。
新時期，加強和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)型，既是各級政府和財政部門的期望，也是基層財政工作者的呼聲。因此，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，建設高效的人才隊伍，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行職能的能力已迫在眉睫。
