張俊英
國庫集中支付制度改革是推進財政科學化、精細化管理、提高財政資金運行效率和使用效益的重要舉措。近幾年來，這項改革已在旗縣級廣泛開展，以國庫單一賬戶體系為基礎、運用科技手段、分工明確、權責統(tǒng)一、規(guī)范透明、收付直達的現代財政國庫管理理念和新型預算執(zhí)行運行機制基本形成。作為區(qū)級國庫集中支付改革的親歷者和實踐者，現就完善區(qū)級國庫集中支付制度改革工作談一些粗淺的對策和建議。
一、區(qū)級國庫集中支付制度改革的主要成效
建立了國庫單一賬戶體系，預算單位“全覆蓋”，納入國庫集中支付資金總量逐年大幅增長，區(qū)級實施國庫集中支付制度改革總體運行良好、進展比較順利，基本達到了預期目標。
（一）“直通車”效率大增。實行國庫集中支付后，財政資金由“中轉慢行”變?yōu)椤爸蓖ㄜ嚳煨小?，改變了傳統(tǒng)的實撥支付方式，以財政直接支付或財政授權支付方式，由代理銀行通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品或勞務的供應商等最終收款人賬戶，縮短了資金在銀行間的中轉在途時間，提高了財政資金的運行效率和使用效益。
（二）“透明度”顯著提高。實行國庫集中支付后，在財政部門、預算單位和代理銀行之間，形成了比較規(guī)范、透明的相互監(jiān)督制約機制。預算執(zhí)行管理手段更加科學、精細、規(guī)范，預算執(zhí)行信息的完整性、準確性、及時性大幅度提高，有效增強了預算執(zhí)行透明度，為財政運行管理和宏觀經濟調控提供了更為及時可靠的信息基礎。
（三）“蓄水池”效應凸顯。實行國庫集中支付，所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額，都集中沉淀在國庫單一賬戶體系中具有清算功能的賬戶中，“蓄水池”效應明顯，為國庫現金管理、降低財政籌資成本、增強財政宏觀調控能力和應急保障能力提供了必要條件。撤銷預算單位實有資金賬戶，預算單位所有資金以“指標流”的形式納入國庫集中支付“大平臺”管理，從根本上杜絕了體外循環(huán)、規(guī)避監(jiān)控的不規(guī)范支付行為，也為國庫集中支付改革累積了更多的正能量。
（四）“全程化”監(jiān)督實現。采用信息網絡技術，從運行機制上、制度設計上延伸了預算監(jiān)控的深度，提高了預算監(jiān)管的時效，實現了財政資金事前審核監(jiān)督、事中實時監(jiān)控、事后績效評價的全過程監(jiān)督。
二、區(qū)級國庫集中支付制度改革存在的問題及成因
國庫集中支付改革涉及面廣、影響面大，政策性、技術性、操作性與關聯性都很強，是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。從運行實踐來看，改革成效顯著，但仍然面臨幾個共性問題。
（一）部門預算不能完全滿足支付需要?？茖W、精細、客觀、及時的部門預算是國庫集中支付的基礎，實施國庫集中支付改革，對預算編制和預算管理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。目前，在區(qū)級普遍存在預算定額標準過低、預算編制比較粗糙、預算批復不夠及時、年中追加調整頻繁等現象，在一定程度上制約著國庫集中支付制度的實施效果。
（二）財政專戶管理資金不能適應改革要求。當前，項目支出預算資金、專項轉移支付資金基本實行財政專戶管理，財政國庫部門管理的財政專戶數量多、資金量大而且分散沉淀在各個金融機構，仍然通過專戶實撥方式支付。財政專戶管理資金實撥支付的傳統(tǒng)方式，明顯不符合資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度和理念，與改革的總體要求不相適應。
（三）預算單位財務管理水平有待提高。實行國庫集中支付后，會計核算職能回歸單位，財務管理方式、支付方式、會計核算方法等都發(fā)生變化，對于預算單位財務人員的素質以及財務管理水平都有了更高要求。不少單位財務人員還沒有擺脫會計集中核算制度下形成的惰性思維，會計核算不及時、不規(guī)范，會計信息質量有所下滑。少數單位“趕鴨子上架”，沒有配備業(yè)務能力與國庫集中支付改革和單位財務管理需要相適應的財務人員，財務管理水平與改革要求有較大差距，亟待提高。
產生上述問題的主要成因，一是思想認識不到位，固守傳統(tǒng)觀念，缺乏開拓創(chuàng)新、銳意改革、勇于探索的魄力和決心。二是區(qū)級可用財力有限，為了確保收支平衡，以收定支，不搞赤字預算，明知部門預算的定員定額標準過低，也不敢而且不能合理提高，致使預算執(zhí)行的可操作性打了折扣。三是缺乏高層示范效應，國庫集中支付改革自上而下推進，總體原則是所有財政性資金都納入國庫集中支付，但在實際工作中，財政專戶管理資金納入國庫集中支付進展緩慢，缺乏頂層設計，基層財政大多在等待觀望。
三、深化區(qū)級國庫集中支付改革的對策和建議
改革需要不斷研究、探索、實踐、總結、深化與完善。如何深化和完善區(qū)級國庫集中支付制度、發(fā)揮改革最大效能，是基層財政工作者需要思考的重要課題。
（一）增強區(qū)級可用財力。可用財力保障是編制部門預算、實施國庫集中支付的源泉。長期以來，區(qū)級可用財力緊張，尤其是西部貧困區(qū)，可用財力更為吃緊。區(qū)級可用財力保障有限，直接影響國庫集中支付改革的進程及效能，因此，必須研究探索壯大區(qū)級可用財力的基本路徑，切實增強區(qū)級可用財力。第一，優(yōu)化經濟結構，調整產業(yè)結構，抓好區(qū)級財源稅源建設，引導投資者做大企業(yè)、做強產業(yè)，不斷增強地方財政實力和發(fā)展后勁。第二，進一步調整完善分稅制改革，適當提高區(qū)級分成比例，增加區(qū)級經常性收入。第三，加大轉移支付力度，財力向區(qū)級適度傾斜，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，整合歸并專項轉移支付。
（二）科學編制部門預算。著力解決部門預算編制的前瞻性、科學性、準確性和及時性問題。調研制定合理的分類支出定額，調整基本支出預算標準，編實項目支出預算，在科學化、精細化管理上下功夫，盡力做到編早、編細、編實，增強預算執(zhí)行的可操作性。提前編制、審議、批復預算，原則上應當在第四季度完成下年度預算的編制、審議和批復工作，強化預算的嚴肅性和約束力。
（三）歸并精減財政專戶。財政專戶管理資金的終極目標是全部納入國庫集中支付“大平臺”管理。在現階段，首先要下大力氣做好支出類財政專戶的歸并精減工作。歸并精減的原則，一是有利于增強財政的宏觀調控能力；二是有利于提高財政資金運行效率；三是有利于徹底解決分散沉淀浪費問題；四是有利于國庫集中支付清算對接。歸并精減的預期目標，是保留具有清算功能的財政專戶，撤銷沒有清算功能的支出類財政專戶，將資金集中歸集到具有清算功能的財政專戶中。
（四）探索實施“大平臺”管理。在歸并精減財政專戶的基礎上，將財政專戶資金納入國庫集中支付“大平臺”管理。在區(qū)級，將支出類財政專戶資金按管理股室或者按項目視同預算單位，納入國庫集中支付“大平臺”，實行財政直接支付，是一個比較簡易可行的過渡辦法。第一，將“資金流”轉化為“指標流”管理更加科學、精細、透明，符合國庫集中支付改革的方向；第二，縮短了財政資金在銀行間的中轉在途時間，可以極大提高財政資金運行效率；第三，財政專戶資金在橫向上的二次分配，可以通過支付系統(tǒng)的指標調整功能來實現，方便快捷，在縱向上的二次分配或者支付，通過財政零余額賬戶直接支付后，由代理銀行直接與具有清算功能的財政專戶進行清算；第四，財政專戶會計可以實時在支付系統(tǒng)查詢對賬；第五，國庫單一賬戶體系的“蓄水池”效應更強更大，能夠真正實現收入一個“池子”、支出一個“口子”的最佳效能。
（五）強化監(jiān)控糾錯機制
陳共教授編著的《財政學》把國庫集中支付制度定義為“對預算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達商品和勞務供應者賬戶的全過程集中進行全面的監(jiān)控制度”。由此可見，監(jiān)控貫穿于國庫集中支付的全過程，怎樣監(jiān)控，如何糾錯，建立和完善行之有效的監(jiān)控糾錯機制顯得尤為重要。一是要依托現有動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，全面強化動態(tài)監(jiān)控工作；二是要積極研究動態(tài)監(jiān)控預警指標體系，不斷完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能；三是要結合實際，不斷探索自我糾錯、強制糾錯的方法措施；四是要出臺監(jiān)控糾錯工作規(guī)范，為自我糾錯、強制糾錯提供制度保障。
（六）規(guī)范單位財務行為。督促預算單位配備業(yè)務能力與國庫集中支付改革需要相適應的財務管理人員，確保財務行為規(guī)范、會計信息真實及時。嚴格控制現金支付，建立現金支付量定期考核通報制度，對于現金支付量超過授權支付總量20%的單位，按季度考核通報，并限期整改。嚴格執(zhí)行公務卡強制結算目錄，領導干部要率先垂范，帶頭使用公務卡結算，在財務審批中嚴格把關，對納入公務卡強制結算目錄又具備刷卡條件的現金支付事項不予審批。
（七）堅持不懈深化改革。經過幾年的努力，在區(qū)級，國庫單一賬戶體系已經建立，國庫集中支付運行情況良好，但與財政部提出的“橫向到邊、縱向到底”目標還有一定的距離，需要堅持不懈，繼續(xù)深化和完善改革。財政部門作為國庫集中支付改革的倡導者、主導者和組織實施者，責無旁貸、義不容辭。一是正確把握改革方向、改革節(jié)奏，堅定不移地實現“橫向到邊、縱向到底”的改革目標；二是注重調查研究，積極探索符合實際且行之有效的新方法、新舉措和新機制；三是以“大財政”的視野、“大平臺”的依托、“一盤棋”的謀略，統(tǒng)籌協調各項財政改革，通過不斷深化和完善，充分發(fā)揮國庫集中支付制度改革的最大效能。（作者單位：青山區(qū)財政局）
