近年來，隨著改革開放的不斷深入，我國的公路建設得到迅猛的發(fā)展。公路管理行業(yè)的職能作為政府職能的一部分也在逐步轉(zhuǎn)換，愈加強調(diào)其管理職能?；鶎庸凡块T的建、養(yǎng)、管、征一體化模式有所打破，實行事企分離的運行機制，工程建設、公路養(yǎng)護已逐步實現(xiàn)社會化、市場化?；鶎庸凡块T直接參與企業(yè)經(jīng)營的職能將逐漸消失，進一步強調(diào)的是貫徹落實《公路法》，維護路產(chǎn)路權，提高公路養(yǎng)護質(zhì)量及公路管理水平，保障公路的完好、安全和暢通。那么，基層公路部門在以管理為主要職能的情況下，如何來加強財務預算管理、完善部門預算，使單位財務預算管理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、科學化，提高單位管理工作效率呢？筆者試從以下兩個方面作一闡述。
一、 基層公路管理部門財務預算管理的現(xiàn)狀
公路管理部門行政事業(yè)性收入主要包括：汽車養(yǎng)路費收入和部分地區(qū)的車輛通行費收入。養(yǎng)路費收入作為預算外資金實行預算內(nèi)管理；車輛通行費收入作為預算外資金實行預算外管理。但實際上省級以下的公路管理部門沒有作為預算單位直接納入地方財政，不參加地方財政的部門預算編制。換句話說基層公路管理部門是不與財政有經(jīng)常性預算撥款關系的事業(yè)單位，它在公路系統(tǒng)內(nèi)部實行收支兩條線管理，規(guī)費收入直接劃繳省財政，撥款由條線根據(jù)預算統(tǒng)一撥付。此項預算由公路系統(tǒng)內(nèi)部編制，按照財政部門預算要求并結(jié)合公路行業(yè)特殊性而編制。如公路養(yǎng)護經(jīng)費以地方公路養(yǎng)護里程數(shù)為主要依據(jù)，收費站以年度站區(qū)更新改造項目及人員情況為編制依據(jù)。與公共財政預算一樣，公路部門預算也存在一些缺陷：
（一）缺乏規(guī)范性制度
編制方法與內(nèi)容的確定不盡合理，只考慮條框未考慮細節(jié)。具體表現(xiàn)在：一是公路養(yǎng)護專項支出預算的確定。例如，基層部門實際養(yǎng)護公路之公里成本消耗，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、路面實際狀況與車流量大小等因素都未予以詳盡考慮，預算無法細化，達不到預定的改革目標，使得預算缺乏可行性；二是基本支出與項目支出某些項目劃分標準與內(nèi)容難以界定，內(nèi)容交叉，造成?？畈粚Ｓ?。預算落實到基層后，由于缺乏一定的的明確性，在執(zhí)行過程中造成一定的難度。例如基本建設類項目與行政事業(yè)大型修繕專項業(yè)務混用，缺少嚴格和科學的認證程序，隨意性較大，使得預算缺乏科學性，經(jīng)常流于形式，執(zhí)行得不到重視。
（二）日常公用支出某些項目的定額難以確定
主要是缺乏確定定額的基礎數(shù)據(jù)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)經(jīng)常不完整或時間滯后，核定的經(jīng)費與單位實際情況差距較大。例如水、電、會議等支出；另外，受財力制約，按既定公用經(jīng)費標準核定的預算較緊，供給水平較低，致使預算執(zhí)行過程中追加支出頻繁。
（三）預算下達至基層的時間不及時
財政部門預算于上一年編制，并于年初下達，但它經(jīng)常脫離部門實際工作計劃；而公路系統(tǒng)部門預算在年初根據(jù)單位大政方針及總體工作計劃編制（主要是項目支出），它雖然與政府工作計劃安排同步，但下達到基層往往已是當年五、六月份，實際工作已過半。收費站項目支出較少影響度小，但是公路養(yǎng)護項目多、任務重，預算和計劃下達不及時經(jīng)常引起資金困難，直接影響?zhàn)B護工程進度，尤其在實行事企分離的養(yǎng)護市場化操作后，計劃的及時性成為一個重要問題。
二、 完善基層公路管理部門的財務預算管理途徑
事業(yè)單位不能脫離預算會計體系，脫開經(jīng)營性行后，不論作為財政預算管理的直接對象，還是實行系統(tǒng)內(nèi)部的預算管理，只有重視部門預算，改變過去較為松散的預算管理方法，健全預算編制制度，才能嚴肅資金管理，規(guī)范收支行為，充分體現(xiàn)公共管理職能。
部門預算是市場經(jīng)濟國家財政預算管理的基本組織形式。預算管理的出發(fā)點和著力點轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預算管理，形成宏觀的預算管理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)資金效益最大化。省級公路主管部門是作為國家財政部門預算管理的直接對象，但在公路系統(tǒng)內(nèi)部因其行業(yè)的特殊性實行內(nèi)部預算管理，把每一個基層公路管理單位作為一個預算部門，一個單位一本預算一個計劃。部門預算改革的深化對提高單位管理水平有著極其重要的作用。那如何來完善公路部門的預算管理工作呢？筆者認為應主要做好三個方面：
（一）認真學習，提高認識
1.單位主要負責人應重視預算管理工作。經(jīng)常與財務人員交流傳達方針政策和下一年工作思路，使財務人員編制預算時做到心中有數(shù)。同時財務人員也應加強學習，提高認識，拓寬思路，除業(yè)務知識外，還應熟悉地方財政出臺的政策法規(guī)和新文件新措施，例如部門預算方面的規(guī)范性文件、深化落實收支兩條線管理的措施、政府采購管理暫行規(guī)定等等，做到精于心熟于腦，善于尋找問題挖掘問題。
２.上級預算管理部門應根據(jù)出臺的諸多措施制定系統(tǒng)的規(guī)范性文件?？偨Y(jié)經(jīng)驗，以規(guī)章制度形式固定落實預算編制的方法與內(nèi)容，這樣有利于對基層的部門預算進行科學化、規(guī)范化指導，增加部門的法制觀念，強化預算約束，提升基層部門的管理水平。
（二）強化基礎，注重科學
圍繞公路管理重點，結(jié)合公路管理特點，既要遵循“一要吃飯，二要建設，量入為出，量力而行”的原則，又要充分運用權責發(fā)生制和零基預算原則，注重科學，強化基礎，摸清家底，做好管理的量化工作。
1. 人員經(jīng)費確定依據(jù)。及時掌握單位人員編制情況并上報預算管理部門。因為有些單位除了人事局核定的行政事業(yè)編制外，還有企業(yè)編制等形式的人員。建立和完善單位工資數(shù)據(jù)庫，遵循實事求是的原則，按照實有人數(shù)、國家確定的工資標準、國家和省市出臺的津貼標準編報。
2. 公用經(jīng)費基礎數(shù)據(jù)的確定。首先，必須摸清家底，提供依據(jù)。重視源頭管理，掌握單位公共資源配備情況，加強固定資產(chǎn)管理，特別是事企分離后，及時掌握其動態(tài)變化（數(shù)量及耗量）十分必要。例如建立臺賬制度，一臺設備或一個類別一本臺賬，每年末登記其真實的損壞程度，按照損壞程度測算維修保養(yǎng)費用，由專人負責并與績效掛鉤，進行動態(tài)管理。資產(chǎn)的增加與減少嚴格按規(guī)定程序處置，強調(diào)增減具體原因及時上報管理部門。一方面我們必須加強車輛保養(yǎng)管理，另一方面必須及時報告管理部門其基層的公共資源使用情況，使之了解基層實際需求，根據(jù)財力許可，制定相關措施，靈活調(diào)整預算。同時提請上級部門深入基層調(diào)查研究，及早為基層解決問題。
其次，必須對單位用水、用電、會議、培訓等辦公活動支出進行量化，并且隨著辦公條件的改善而相應增加。這意味著預算部門必須強調(diào)會計核算的基礎工作，注重原始憑證數(shù)據(jù)收集。特別是對一些設備配備標準沒有規(guī)定的，必須以周密嚴謹、實事求是的工作態(tài)度，通過不同部門了解情況，掌握第一手資料，從而獲得完整、準確的統(tǒng)計數(shù)字，提升預算編制的真實性、科學性，也使上級預算管理部門得到切合實際的定額基礎數(shù)據(jù)，針對各項支出特點制定不同的編制方法，避免支出計劃的頻繁追加，增加預算的可行性，真正做到執(zhí)行預算，增收節(jié)支，使管理效益和資金效益達到最大化，完善預算定額體系。
3. 專項支出的確定。專項支出的確定必須注重科學性。它是公路管理部門的重頭戲，如公路小修保養(yǎng)、公路大中修、公路搶修、公路改建等養(yǎng)路專項支出?；鶎訂挝槐仨氉龊霉茌牱秶鷥?nèi)養(yǎng)護公路的情況、車流量調(diào)查，研究養(yǎng)護成本的真實構成，工作材料價格浮動情況，數(shù)據(jù)內(nèi)容詳細清晰。注意經(jīng)常性科學分析預算執(zhí)行情況，鉆研項目的認證方法與程序，明確項目支出內(nèi)容和規(guī)模，重點公路養(yǎng)護項目再事業(yè)類項目，如明確基本建設支出與大型修繕項目的定量標準；正確區(qū)分大型修繕項目與日常公用經(jīng)費中一般性的購置和日常修繕。
除考慮定性及定量規(guī)定外，還要對項目支出實行績效管理。建立項目事前審批到事后追蹤問效，貫穿項目管理全過程的績效評價體系，努力實現(xiàn)項目資金效益最大化。公路系統(tǒng)養(yǎng)路專項各明細項目采用績效考核來降低養(yǎng)護成本，提高養(yǎng)護質(zhì)量，節(jié)約養(yǎng)護資金不失為一個好辦法。例如：公路小修保養(yǎng)采用定期檢查考核后支付；公路大中修、搶修、改建工程按工程進度與質(zhì)量支付。這樣也使上級預算管理部門隨時了解項目實際工程量，審核評價后根據(jù)輕重緩急和財力調(diào)整預算，并為下一年的部門預算做好充分的基礎工作，建立科學、規(guī)范、合理、可行的支出標準，從而給基層編制預算時以依據(jù)，使編制的可操作性得到提高，減少預算執(zhí)行的難度，深化部門預算改革。
（三）精心考慮，強化預見
在保持預算管理嚴肅性的同時，要充分考慮因不確定因素引起的數(shù)據(jù)變化，包括不可抗力及突如其來的主客觀因素，要求預算部門有充分的預見性，早做準備，建立預案機制，留有機動預算部分，彌補預算漏缺，避免或減少追加支出。
改革開放是社會經(jīng)濟發(fā)展的源動力，只有進一步深化部門預算改革，完善預算管理制度，通過建立科學、規(guī)范、透明、合理預算編制運行機制，才能提高資金的使用效益，使財務預算管理有一個質(zhì)的飛躍。
（作者單位：江蘇省常州市武進區(qū)公路管理處）
