唐躍洪 劉書(shū)祥
這些年來(lái)的涉農(nóng)資金整合實(shí)踐過(guò)程中，涉農(nóng)資金“多頭管理，交叉重復(fù)，使用分散，項(xiàng)目雜亂，效益低下”的問(wèn)題在縣級(jí)暴露無(wú)遺。中央深改組把“探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制”列為2017年財(cái)政部、發(fā)展改革委牽頭改革任務(wù)，要求將財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財(cái)稅體制改革、政府投資體制改革的突破口，有其重要意義。
項(xiàng)目設(shè)立的三個(gè)原則
涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合必須從項(xiàng)目設(shè)立的源頭環(huán)節(jié)抓起，要給項(xiàng)目設(shè)立定規(guī)矩、設(shè)“門(mén)檻”。這個(gè)“門(mén)檻”就是檢驗(yàn)項(xiàng)目是否可以設(shè)立的基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這也是項(xiàng)目整合的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
一是財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。按照中央“讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”和“去杠桿”要求，除了扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目外，要最大限度地減少那些以市場(chǎng)主體為補(bǔ)貼對(duì)象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性扶持項(xiàng)目，特別是對(duì)增加特定產(chǎn)品產(chǎn)能的扶持項(xiàng)目要嚴(yán)格控制，這些應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去解決。政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用主要是培育市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)有效運(yùn)行。
二是財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合公共財(cái)政建設(shè)的要求。財(cái)政扶持充分體現(xiàn)公共性，如果沒(méi)有了公共性，財(cái)政扶持項(xiàng)目也就失去了價(jià)值。即使是特定時(shí)期對(duì)市場(chǎng)主體的扶持項(xiàng)目，在扶持方式上也必須要符合公共財(cái)政管理的要求。在涉農(nóng)項(xiàng)目資金中，重點(diǎn)要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等。
三是財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合行政效能管理的要求。一方面，相同或相近的項(xiàng)目必須交由一個(gè)部門(mén)實(shí)施，而不能多部門(mén)重復(fù)交叉設(shè)立，造成財(cái)政資金的損失浪費(fèi)；另一方面，在項(xiàng)目管理中，各相關(guān)職能部門(mén)的管理職責(zé)邊界必須明晰，不能交叉重復(fù)，不能有模糊地帶、真空地帶、灰色地帶。
涉農(nóng)資金項(xiàng)目管理要“三權(quán)分置”
涉農(nóng)項(xiàng)目資金管理存在的“多、重、散、雜、亂、低”問(wèn)題，與部門(mén)管理職能設(shè)置不科學(xué)、管理監(jiān)督機(jī)制不順有很大關(guān)系。涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合，首先要理順涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合的“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的關(guān)系。發(fā)改委和財(cái)政部是涉農(nóng)資金項(xiàng)目的綜合管理部門(mén)，也是涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合的牽頭部門(mén)，要切實(shí)履行涉農(nóng)項(xiàng)目整合的宏觀管理監(jiān)督職責(zé)，從職能角度講就是涉農(nóng)項(xiàng)目管理的“裁判員”。綜合管理部門(mén)既然當(dāng)了“裁判員”，就不能再當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。因此，必須將發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和其他涉農(nóng)項(xiàng)目部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行理順，將涉農(nóng)資金項(xiàng)目的立項(xiàng)管理權(quán)、資金管理權(quán)、實(shí)施管理權(quán)的“三權(quán)”有效分置，形成分工明確、職責(zé)明晰、制衡有效和監(jiān)督有序的工作機(jī)制。
“三權(quán)”分置也有利于防范項(xiàng)目管理的廉政風(fēng)險(xiǎn)。一是發(fā)改部門(mén)行使項(xiàng)目設(shè)立管理權(quán)。發(fā)改委只管項(xiàng)目規(guī)劃，從宏觀上對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)立進(jìn)行扎口管理，對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目的保留、調(diào)整、退出等進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)好各級(jí)政府的決策參謀。政府其他部門(mén)無(wú)權(quán)設(shè)立財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目。二是財(cái)政部門(mén)行使項(xiàng)目資金管理權(quán)。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金預(yù)算管理與執(zhí)行，對(duì)所有財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理和核算進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)行全流程進(jìn)行有效的監(jiān)督。三是其他涉農(nóng)部門(mén)行使項(xiàng)目實(shí)施管理權(quán)。項(xiàng)目管理部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、立項(xiàng)管理、資金分配、實(shí)施管理和日常監(jiān)督檢查等。發(fā)改、財(cái)政部門(mén)不再直接管理所有建設(shè)類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類扶持項(xiàng)目，只能管理那些以因素法進(jìn)行分配、具有基本公共保障均等化性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如財(cái)政部門(mén)管理的農(nóng)村綜合改革村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)資金等，原來(lái)管理的工程建設(shè)類、扶持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，轉(zhuǎn)交其他職能相近部門(mén)管理。
在此基礎(chǔ)上，建立財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目庫(kù)信息管理平臺(tái)，設(shè)置各級(jí)各部門(mén)的管理權(quán)限,利用信息化手段強(qiáng)化支農(nóng)項(xiàng)目資金管理。
實(shí)施“三個(gè)層級(jí)整合”
第一個(gè)層級(jí)，由基層（主要是縣級(jí)）實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合。在項(xiàng)目整合改革的初始階段，由于中央和省級(jí)的項(xiàng)目整合尚未到位，縣級(jí)只能按照“渠道不亂，用途不變，集中投入，各負(fù)其責(zé)，各記其功，形成合力”的原則，把涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用。這種模式下的整合，往往是下面積極，上面不愿。各個(gè)部門(mén)管的項(xiàng)目，各有一套要求和指標(biāo)體系，帶來(lái)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施周期、驗(yàn)收方式的難統(tǒng)一。財(cái)政資金如“水”，項(xiàng)目如“管道”，水隨管流，管道整合到位，水流自然聚集到位，跑冒滴漏和損失浪費(fèi)問(wèn)題隨之解決。
第二個(gè)層級(jí)，在行業(yè)內(nèi)部對(duì)涉農(nóng)資金項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合。主要在中央和省級(jí)把性質(zhì)相近的項(xiàng)目進(jìn)行整合，通過(guò)行業(yè)內(nèi)部涉農(nóng)政策梳理和重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)化涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)置，解決行業(yè)性涉農(nóng)資金“小、散、亂、重”的問(wèn)題。這個(gè)層次的改革難度也不太大，只是項(xiàng)目資金管理權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行重組，部門(mén)利益不受影響。下一級(jí)政府設(shè)立的項(xiàng)目有與上級(jí)相近者并入上級(jí)項(xiàng)目總盤(pán)子中實(shí)施，但跨部門(mén)的項(xiàng)目就難以整合了。
第三個(gè)層級(jí)，從中央層面將部門(mén)項(xiàng)目管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化整合。有些項(xiàng)目?jī)?nèi)容相近，但是跨部門(mén)管理，如支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，涉及四個(gè)部門(mén)，要想通過(guò)部際協(xié)調(diào)、工作對(duì)接方式把涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合好，實(shí)在太難。按照行政效能優(yōu)化管理原則，通過(guò)部門(mén)項(xiàng)目管理職能整合，消除涉農(nóng)項(xiàng)目的交叉重復(fù)的狀況，實(shí)現(xiàn)同一工作事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌管理，只有這樣，涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合才能取得持久的成效。
把好“三個(gè)管理關(guān)口”
要建立與統(tǒng)籌整合相適應(yīng)的涉農(nóng)資金項(xiàng)目“進(jìn)出口”管理機(jī)制。進(jìn)口要嚴(yán)，監(jiān)管要硬，出口要暢。
一要嚴(yán)把涉農(nóng)資金項(xiàng)目“進(jìn)口關(guān)”。項(xiàng)目資金整合做到“橫向并盤(pán)，縱向拼盤(pán)”?！皺M向并盤(pán)”，就是在同行政級(jí)次內(nèi)，凡是已有相近項(xiàng)目的，不論部門(mén)內(nèi)還是部門(mén)間都要堅(jiān)決不再設(shè)立新項(xiàng)目，將相應(yīng)的資金并入已有的項(xiàng)目資金盤(pán)中統(tǒng)一使用?！翱v向拼盤(pán)”，就是在不同行政級(jí)次間，只要上級(jí)已經(jīng)設(shè)立了相近的資金項(xiàng)目，就不再設(shè)立新的項(xiàng)目，只能在原項(xiàng)目的基礎(chǔ)上調(diào)整實(shí)施，將本級(jí)財(cái)政資金加入到上級(jí)項(xiàng)目資金盤(pán)中進(jìn)行統(tǒng)一使用。
二要把好涉農(nóng)資金項(xiàng)目“體檢關(guān)”。建立涉農(nóng)項(xiàng)目定期 “體檢”制度，每個(gè)涉農(nóng)資金項(xiàng)目每5年必須全面體檢（綜合全面的績(jī)效評(píng)價(jià)）1次，中途還必須進(jìn)行必要的跟蹤抽檢。要將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為項(xiàng)目資金分配及項(xiàng)目存廢和調(diào)整的依據(jù)?？?jī)效評(píng)價(jià)的樣本要隨機(jī)抽取，杜絕數(shù)據(jù)造假。項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)由發(fā)改委和財(cái)政部委托第三方進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)邀請(qǐng)監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)參加。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目管理部門(mén)還要做好項(xiàng)目實(shí)施的自評(píng)價(jià)。
三要暢通低效項(xiàng)目 “出口關(guān)”。對(duì)評(píng)審績(jī)效不佳、投資難監(jiān)管、績(jī)效難評(píng)審的項(xiàng)目，要堅(jiān)決退出。項(xiàng)目“存、廢、調(diào)”應(yīng)當(dāng)由各級(jí)發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)把關(guān)后報(bào)政府批準(zhǔn)。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主要集中在縣級(jí)，因此，要充分增加縣級(jí)在涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合中的話語(yǔ)權(quán)重。
（作者單位：江蘇省興化市財(cái)政局）
