湖南省赤山監(jiān)獄/楊 艷
監(jiān)獄文化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是監(jiān)獄工作發(fā)展的重要支撐。隨著監(jiān)企體制改革和監(jiān)獄布局調(diào)整的深入，監(jiān)獄的硬實(shí)力已經(jīng)得到了一定的改善，監(jiān)獄工作的內(nèi)涵和品質(zhì)的提升，需要提高軟實(shí)力來(lái)完成。相比其他企業(yè)，我們急待打造形成赤監(jiān)特有的精神文化和企業(yè)文化，充分發(fā)揮文化凝聚眾心的作用。根據(jù)監(jiān)獄行業(yè)所特有的性質(zhì)，著重對(duì)監(jiān)獄如何實(shí)施內(nèi)控規(guī)范和資產(chǎn)管控進(jìn)行了以下解讀。
一、試論行政事業(yè)單位（監(jiān)獄）實(shí)施內(nèi)部控制的原因與程序
2001年11月下旬，美國(guó)最大的能源企業(yè)安然公司承認(rèn)自1997年以來(lái)，通過(guò)非法手段虛報(bào)利潤(rùn)5.86億美元，在與關(guān)聯(lián)公司內(nèi)部交易過(guò)程中，不斷隱藏債務(wù)和損失，管理層從中非法獲益。消息一經(jīng)傳出，立刻引起了美國(guó)金融市場(chǎng)的巨大動(dòng)蕩，安然股價(jià)從近90美元跌至不足1美元，許多中小投資者損失慘重。安然事件后，美國(guó)的世通、施樂(lè)、默克制藥等一批大公司會(huì)計(jì)丑聞接連曝光，誠(chéng)信危機(jī)震撼著美國(guó)及國(guó)際社會(huì)，經(jīng)營(yíng)失敗、會(huì)計(jì)信息失真、經(jīng)濟(jì)犯罪及不守法經(jīng)營(yíng)在很大程度上都可歸結(jié)為內(nèi)部控制的缺失或失效，即除了內(nèi)部控制失效外，很難再找到其他因素，企業(yè)單位良好的內(nèi)部控制可以應(yīng)對(duì)和防范各種風(fēng)險(xiǎn)。為了提高民眾對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)、政府經(jīng)濟(jì)政策的信心，2002年7月30日美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了《2002年上市公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》 （即《薩班斯—奧克斯法案》），SOX ACT正式成為美國(guó)的一項(xiàng)法律。許多國(guó)家也通過(guò)立法強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制。內(nèi)部控制日益成為企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)的“入門證”和“通行證”。
當(dāng)時(shí)的中國(guó)是內(nèi)憂外患。一方面，我國(guó)的石油、電信、金融、保險(xiǎn)、能源等大企業(yè)都在美國(guó)上市，如果沒(méi)有內(nèi)控這張“入門證”和“通行證”，就不能上市，于是境外上市企業(yè)紛紛花巨資聘請(qǐng)海外機(jī)構(gòu)或國(guó)內(nèi)公司設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度（聘請(qǐng)海外機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)費(fèi)5000萬(wàn)元左右，國(guó)內(nèi)公司設(shè)計(jì)費(fèi)500萬(wàn)元左右），以適應(yīng)上市地的監(jiān)管要求。另一方面，德勤2007-2008年對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司的內(nèi)部控制實(shí)施狀況進(jìn)行了跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：56%的公司沒(méi)有建立或現(xiàn)有內(nèi)部控制機(jī)制尚不完善；72%的公司沒(méi)有持續(xù)監(jiān)控內(nèi)部控制的有效機(jī)制，或未得到任何改善。于是，中國(guó)政府權(quán)衡利弊，從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，要建立自己的內(nèi)控體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，2008年5月財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等五部委發(fā)布了我國(guó)第一部《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》。2010年4月又連續(xù)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第1號(hào)——組織架構(gòu)》等18項(xiàng)應(yīng)用指引以及《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》。在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的大中型企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行，小企業(yè)和其他單位可參照本規(guī)范建立與實(shí)施。
企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范以來(lái)，其經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力得到了有效提高，那么對(duì)于掌管大量社會(huì)公共資源的行政事業(yè)單位呢？近年來(lái)，無(wú)論是我國(guó)還是美英德等國(guó)行政事業(yè)單位在進(jìn)行資源和資金的分配過(guò)程中，由于監(jiān)督不力等各種原因，財(cái)務(wù)信息失真，預(yù)算編制粗糙，資產(chǎn)被盜用、貪污受賄和管理舞弊等職業(yè)舞弊行為時(shí)有發(fā)生，造成社會(huì)資源分配不公和極大浪費(fèi)，損害社會(huì)公共利益。
二、內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施現(xiàn)狀分析
通過(guò)走訪行政事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)一些單位及領(lǐng)導(dǎo)（主要是監(jiān)獄系統(tǒng)單位）、通過(guò)與企業(yè)管理層的交流獲悉：
有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不太清楚，重視度不夠，認(rèn)為內(nèi)控可有可無(wú)，還增加了許多工作量；有些領(lǐng)導(dǎo)比較留戀權(quán)力，習(xí)慣于“一言堂”的工作方式，對(duì)約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、規(guī)范議事決策程序、實(shí)行集體決策的內(nèi)控制度建設(shè)不太積極；有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為做內(nèi)控造成自己不舒服、不自在，影響自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，強(qiáng)烈抵制內(nèi)控制度建設(shè)；有的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有真正理解內(nèi)控的意義，認(rèn)為內(nèi)控的可操作性不強(qiáng)，一些費(fèi)用不能再打政策的擦邊球，增加了其行權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)性，不愿意實(shí)施內(nèi)控。
有的單位由于編制較少，現(xiàn)有人員素質(zhì)較低，無(wú)法勝任內(nèi)部控制制度建設(shè)工作的需要，存在較大的畏難情緒，而且單位又不愿意派人外出學(xué)習(xí)，不想投入資本；有的單位部門之間溝通不暢，無(wú)法取得有效準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)及資料，影響內(nèi)控制度建設(shè)；有些單位總在看別人，只要還有單位沒(méi)有做，他就不著急做；有的單位清楚內(nèi)控的作用，領(lǐng)導(dǎo)也比較重視，不反對(duì)開(kāi)展內(nèi)控工作，但由于多種原因目前還沒(méi)有在真正意義上實(shí)施內(nèi)控制度。
三、建立內(nèi)部控制規(guī)范的重要意義
（一）內(nèi)控是依法治國(guó)的重要組成部分，是關(guān)住權(quán)力籠子的重要基礎(chǔ)性制度
黨的十八屆三中、四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；建設(shè)法治國(guó)家，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。我們把依法治國(guó)的成果稱為“國(guó)法”，行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度其實(shí)質(zhì)是在“國(guó)法”統(tǒng)馭下的“家規(guī)”。我們必須提高對(duì)“家規(guī)”重要性的認(rèn)識(shí)?！凹乙?guī)”應(yīng)當(dāng)是法治體系的有機(jī)組成和必要補(bǔ)充，它必須接好地氣，能夠有效地適用于單位內(nèi)部的管理工作。全面依法治國(guó)做好了，習(xí)總書(shū)記提出的“四個(gè)全面”這個(gè)宏大的戰(zhàn)略布局才能得以實(shí)現(xiàn)。
習(xí)總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！痹谑藢弥醒爰o(jì)委五次全會(huì)上指出：“要著力深化體制機(jī)制改革，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，推行權(quán)力清單制度，公開(kāi)審批流程，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！秉h的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。
（二）內(nèi)控是建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的需要
黨的十八大指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要求規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督。什么是人民滿意的服務(wù)型政府？簡(jiǎn)單說(shuō)就是為人民服務(wù)，一切從人民的利益出發(fā)，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。行政事業(yè)單位內(nèi)控將“提高公共服務(wù)的效率和效果”作為內(nèi)控的最高目標(biāo)，就是基于為人民服務(wù)的目的。內(nèi)控通過(guò)管理和業(yè)務(wù)流程梳理（或流程再造），確定規(guī)范的工作流程，極大地方便為人民服務(wù)；通過(guò)對(duì)流程風(fēng)險(xiǎn)的查找，提前采取有效的防范措施控制風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)目標(biāo)，才能真正成為人民滿意的服務(wù)型政府。
（三）內(nèi)控是貫徹新《預(yù)算法》的根本保證，是基層單位與黨中央保持高度一致的具體行為
新《預(yù)算法》要求遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無(wú)預(yù)算安排支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預(yù)算資金。堅(jiān)決懲治脫離法律監(jiān)督的資金使用和“小金庫(kù)”行為；堅(jiān)決貫徹“預(yù)算公開(kāi)”要求，規(guī)范預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、績(jī)效考核，接受社會(huì)監(jiān)督；預(yù)算使用中必須貫徹勤儉節(jié)約的原則，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，避免預(yù)算資金的浪費(fèi)現(xiàn)象。內(nèi)控就是“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式，只有建立了有效的內(nèi)控管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制流程，才能從根本上保證《預(yù)算法》的實(shí)施效果?！额A(yù)算法》是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)憲法，行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)控實(shí)際上就是要立花錢的規(guī)矩。公共資金不是“唐僧肉”，絕對(duì)不允許貪污和浪費(fèi)?；鶎訂挝恢挥凶袷攸h中央制定的政治規(guī)矩，同時(shí)也必須遵守預(yù)算花錢的規(guī)矩，履行好黨和國(guó)家賦予的職責(zé)，才是與黨中央保持高度一致的具體行為。
（四）內(nèi)控是新形勢(shì)下厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)、拒腐防變的有力助手
內(nèi)控制度與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制理論上同出一脈，機(jī)制上互為補(bǔ)充，實(shí)施過(guò)程中形成新合力。內(nèi)控制度與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的核心手段都是制衡，對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離，對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行分離，決不允許一個(gè)人辦理全部管理事項(xiàng)，用制度約束和制約人的私念、貪欲和懶惰。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制管控的重點(diǎn)對(duì)象是人，即管住有權(quán)力的人。通過(guò)管住有權(quán)力的人，達(dá)到防控風(fēng)險(xiǎn)的目的。內(nèi)控管控的重點(diǎn)對(duì)象是預(yù)算資金、公共資產(chǎn)、公共資源，即管住政府的錢。通過(guò)規(guī)范預(yù)算資金的使用，強(qiáng)化公共資產(chǎn)的管理責(zé)任，合理節(jié)約使用公共資源，達(dá)到有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目的。
（五）內(nèi)控是提高單位內(nèi)部管理水平、提升執(zhí)行力的有效方法
內(nèi)控是一個(gè)單位內(nèi)部管理的新模式和有效方法。內(nèi)部控制不是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)。貫穿于所有的管理制度中，管理制度是內(nèi)控這條線給穿起來(lái)的。對(duì)一個(gè)單位、一個(gè)組織而言，內(nèi)控是in，而不是on。內(nèi)控是分散在單位、嵌入到單位里面。內(nèi)部控制與各項(xiàng)管理制度的關(guān)系：各項(xiàng)管理制度是對(duì)內(nèi)控規(guī)范的具體落實(shí)，各單位可通過(guò)完善管理制度來(lái)實(shí)施內(nèi)控。內(nèi)控手冊(cè)是通過(guò)流程把規(guī)章制度中的相關(guān)的控制要求放在流程上面進(jìn)行關(guān)聯(lián)和鏈接，從而能夠支持按崗位、按流程的控制要求進(jìn)行檢索。經(jīng)營(yíng)失敗、會(huì)計(jì)信息失真、經(jīng)濟(jì)犯罪及不守法經(jīng)營(yíng)在很大程度上都可歸結(jié)為內(nèi)部控制的缺失或失效。可靠的信息報(bào)告能夠?yàn)楣芾韺犹峁┻m合其既定目的的準(zhǔn)確而完整的信息，支持管理層的決策和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及業(yè)績(jī)的監(jiān)控。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，內(nèi)控有效實(shí)施的作用之一是控制管理和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，能為領(lǐng)導(dǎo)保駕護(hù)航，單位實(shí)施內(nèi)控有百利而無(wú)一害，不僅會(huì)增加領(lǐng)導(dǎo)者的管理業(yè)績(jī)，而且能保障領(lǐng)導(dǎo)者的管理意志暢通無(wú)阻地得到貫徹實(shí)施，提升執(zhí)行力。
四、實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的目的
（一）促進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)
行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)禁違法違規(guī)行為的發(fā)生，要依法行政。也就是說(shuō)，內(nèi)控的首要目標(biāo)就是保證行政事業(yè)單位不違法、不違規(guī)。這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)，是其他四個(gè)目標(biāo)存在的前提和基礎(chǔ)。守法和誠(chéng)信是單位健康發(fā)展的基石，逾越法律的短期發(fā)展終將付出沉重的代價(jià)。內(nèi)部控制要求單位必須將發(fā)展置于國(guó)家法律法規(guī)允許的基本框架之下，在守法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。象國(guó)航油（新加坡）股份有限公司總裁陳久霖的場(chǎng)外交易、投機(jī)期權(quán)、擅自擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍等違法違規(guī)事件，無(wú)論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位都不可取，那樣終將把單位逼到“關(guān)門”的地步。
（二）促進(jìn)維護(hù)資產(chǎn)安全和使用有效
該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)了保證行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全和有效利用，以保證其使用效率。也可以說(shuō)要保證資金的安全和資金的使用效率，不丟失、不浪費(fèi)。
美國(guó)注冊(cè)舞弊審查師協(xié)會(huì)2002年進(jìn)行的調(diào)查顯示，職業(yè)舞弊中，資產(chǎn)盜用發(fā)生的頻率最高，達(dá)舞弊案件的85.7%，其次是貪污受賄和管理舞弊。資產(chǎn)安全完整是投資者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)者普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，是一個(gè)單位可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，良好的內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)為資產(chǎn)安全提供扎實(shí)的制度保障。尤其是對(duì)于掌握大量公共資源的行政事業(yè)單位而言，資產(chǎn)必須保證安全完整和有效使用。
（三）促進(jìn)提高財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整
該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位要提供真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)報(bào)告和相關(guān)信息?？陀^地反映部門的運(yùn)行管理情況和預(yù)算的執(zhí)行情況，為領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供可靠依據(jù)，也為其解除受托責(zé)任提供依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行報(bào)告是行政事業(yè)單位的重要報(bào)告之一，具有法定效力。目前我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息失真比較嚴(yán)重。如假發(fā)票盛行，披露的“三公費(fèi)用”受到社會(huì)的質(zhì)疑。
2010年審計(jì)署在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在抽查的56個(gè)中央部門的29363張已報(bào)銷的發(fā)票中有5170張假發(fā)票，列支金額為1.42億元?！秾W(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》透露2004年，國(guó)內(nèi)“三公”消費(fèi)每年高達(dá)9000億元。《中國(guó)改革》 （2006年第一期）資料顯示，2004年全國(guó)吃喝3700億元，公車消費(fèi)3986億元，公款出境旅游2400億元，公款賭資外流2000億元，合計(jì)12086億元。
2000年初期，會(huì)計(jì)的不規(guī)范在中國(guó)大行其道，以致于時(shí)任總理的朱熔基將財(cái)務(wù)造假報(bào)告稱為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“惡性腫瘤”。如2001年湖北藍(lán)天在一份公開(kāi)聲明中向投資者致歉，并表示在該公司提供虛假財(cái)務(wù)信息，有十多位官員受到質(zhì)疑。2006年中國(guó)電器制造商“廣東科龍電器”的多位前高管因會(huì)計(jì)造假和其他違規(guī)行為受罰。該公司稱被發(fā)現(xiàn)在2002年-2004年間虛報(bào)12億元人民幣營(yíng)業(yè)外收入以及1.2042億元利潤(rùn)，前董事會(huì)主席顧雛軍因財(cái)務(wù)造假和挪用公款判刑10年監(jiān)禁。2011年，內(nèi)蒙古公司瑞金礦業(yè)于5月27日停牌是因?yàn)樵摴鞠蚋劢凰椭袊?guó)政府當(dāng)局提交的會(huì)計(jì)賬目差異巨大。
（四）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗
我國(guó)行政事業(yè)單位掌握了大量的社會(huì)公共資源，在進(jìn)行資源和資金的分配過(guò)程中，由于執(zhí)行上的隨性隨情和監(jiān)督不力等各種原因，舞弊和貪污腐敗行為時(shí)有發(fā)生，造成社會(huì)資源分配不公和極大浪費(fèi)，損害社會(huì)公共利益。黨的十八大以來(lái)已有8萬(wàn)多干部被處理，我們也時(shí)常能在報(bào)刊雜志和新聞里看到些許犯錯(cuò)誤的黨政干部的悔過(guò)書(shū)，如果我們不立好規(guī)矩，不實(shí)行科學(xué)長(zhǎng)效的內(nèi)控制度，則我們的反腐斗爭(zhēng)將任重而道遠(yuǎn)。
內(nèi)部控制的最基本原則是權(quán)力制衡，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分運(yùn)用內(nèi)控的制衡原理，在單位內(nèi)部進(jìn)一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的機(jī)制，發(fā)揮流程控制作用，有效地預(yù)防腐敗。而實(shí)施內(nèi)控是對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。
（五）提高公共服務(wù)的效率和效果
我國(guó)行政事業(yè)單位的整體職責(zé)使命是有效管理國(guó)家和提供公共服務(wù)，其提供公共服務(wù)的效率和效果直接影響其職責(zé)履行的好壞。建立和實(shí)施內(nèi)部控制能夠改善單位內(nèi)部管理，提升單位公共服務(wù)水平，從而最終有利于其職責(zé)的履行。
五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則
（一）全面性原則
所謂全面性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全過(guò)程控制，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程；二是全方位控制，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)覆蓋單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。三是全員控制，內(nèi)部控制的關(guān)鍵是對(duì)人的控制，是對(duì)單位全體成員進(jìn)行控制，保證每一位單位成員包括領(lǐng)導(dǎo)層面及執(zhí)行層面都受到相應(yīng)的控制。
（二）重要性原則
重要性原則要求內(nèi)部控制在兼顧全面的基礎(chǔ)上，格外關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。重視重要的事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)I(yè)務(wù)處理過(guò)程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)以及關(guān)鍵崗位加以特別的防范。如行政單位的基本建設(shè)項(xiàng)目、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目等；監(jiān)獄的獄政獄偵、刑罰執(zhí)行、減刑假釋、基本建設(shè)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管控等；高校的招生辦、基建處、教材科和資產(chǎn)處等。
（三）制衡性原則
內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。內(nèi)部控制的基本假設(shè)是：兩個(gè)人有意識(shí)地犯同樣錯(cuò)誤的概率要遠(yuǎn)少于一個(gè)人；兩個(gè)人有意識(shí)地合伙舞弊的可能性要遠(yuǎn)少于一個(gè)人。相互制衡是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的核心理念，更多地體現(xiàn)為不相容機(jī)構(gòu)、崗位或人員的相互分離和制約；可行性研究和決策要分開(kāi)，執(zhí)行和決策要分開(kāi)；從制度上科學(xué)設(shè)計(jì)并嚴(yán)格執(zhí)行。一是治理結(jié)構(gòu)的制衡；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配的制衡；三是業(yè)務(wù)流程的制衡。
（四）適應(yīng)性原則
各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際情況，建設(shè)建立符合自身組織架構(gòu)特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與單位的規(guī)模、工作性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時(shí)調(diào)整。如行政部門與事業(yè)單位區(qū)別很大，事業(yè)單位又分為許多類型。在不同發(fā)展階段，以及單位負(fù)責(zé)人的偏好都會(huì)影響單位內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制是一個(gè)不斷進(jìn)行控制與反控制的較量與磨合，是一個(gè)不斷完善、不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。
六、內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施程序和要求
內(nèi)部控制規(guī)范第七條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行?！?br />
（一）建立單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)
1.成立單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組
單位領(lǐng)導(dǎo)小組為內(nèi)控最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)由單位負(fù)責(zé)人（一把手）擔(dān)任組長(zhǎng)，黨政班子成員擔(dān)任副組長(zhǎng)，相關(guān)管理職能部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。全面負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)工作的實(shí)施，主要職責(zé)包括：批準(zhǔn)單位內(nèi)控規(guī)范實(shí)施方案、布置和帶頭學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)、審批流程梳理結(jié)果、確定風(fēng)險(xiǎn)及管控措施、審批自我評(píng)價(jià)報(bào)告和整改報(bào)告等；建立健全議事決策機(jī)制，依國(guó)家規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定哪些事項(xiàng)屬于“三重一大”，建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，堅(jiān)持民主集中原則；做好決策紀(jì)要的記錄、流轉(zhuǎn)和保存工作；加強(qiáng)對(duì)決策執(zhí)行的追蹤問(wèn)效。
2.建立單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)
單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理、政治處人事、辦公室等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用，設(shè)為內(nèi)控實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)制定內(nèi)控規(guī)范實(shí)施方案、組織內(nèi)控學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織對(duì)各項(xiàng)管理和業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理或再造、查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并編制風(fēng)險(xiǎn)清單、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和等級(jí)、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和管控措施、編制單位內(nèi)控手冊(cè)及評(píng)價(jià)制度。
3.建立單位內(nèi)部控制規(guī)范自我評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立自我評(píng)價(jià)機(jī)制，指定獨(dú)立于內(nèi)控規(guī)范實(shí)施牽頭部門以外的部門組成自我評(píng)價(jià)工作小組，獨(dú)立實(shí)施自我評(píng)價(jià)工作，即內(nèi)控制定與評(píng)價(jià)相互分離，內(nèi)控自我評(píng)價(jià)必須保證每年至少進(jìn)行一次。
4.成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組
風(fēng)險(xiǎn)通常是指潛在事項(xiàng)的發(fā)生對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生的影響。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是量化測(cè)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能程度及其造成的后果。
單位應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，具體由各單位根據(jù)實(shí)際自行確定，既可以由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，也可以由分管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門積極配合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；由內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)；由財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)、基本建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位抽調(diào)關(guān)鍵工作人員或技術(shù)專家作為工作小組的成員，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組可以是跨部門的，也可以設(shè)置在內(nèi)部控制職能部門或者牽頭部門內(nèi)。工作小組下還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類型設(shè)置若干個(gè)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)小組，仔細(xì)梳理每一類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程，按流程排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
（二）制訂詳細(xì)的內(nèi)控實(shí)施工作方案
單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)控規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，制定詳細(xì)的具有可操作性的實(shí)施工作方案，“橫向到邊，縱向到底”，不留死角和盲區(qū)，方案主要包括：控制目標(biāo)、實(shí)施范圍、實(shí)施原則、工作任務(wù)、基本要求、組織方式和職責(zé)、工作準(zhǔn)備、流程梳理或再造、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制度完善要求、手冊(cè)內(nèi)容和要求等，報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，形成書(shū)面決議，下發(fā)文件，組織實(shí)施，并傳達(dá)到單位每一個(gè)部門和全體人員。
（三）組織開(kāi)展宣傳培訓(xùn)工作
單位可以通過(guò)各種途徑和方式進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，如內(nèi)部通訊、簡(jiǎn)報(bào)、黑板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)、廣播等進(jìn)行宣傳，營(yíng)造內(nèi)控實(shí)施氛圍，做到人人懂內(nèi)控人人做內(nèi)控；單位可以通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)能夠勝任內(nèi)控規(guī)范管理工作的人才及內(nèi)控實(shí)施人才，可以采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方式，細(xì)致深入，注重實(shí)效，針對(duì)單位不同層級(jí)的人員進(jìn)行針對(duì)性地培訓(xùn)，如單位領(lǐng)導(dǎo)班子及內(nèi)控實(shí)施機(jī)構(gòu)成員主要學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范的理論、原則、控制措施、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、風(fēng)險(xiǎn)管控策略、自我評(píng)價(jià)要求等；單位非內(nèi)控管理部門人員主要學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范體系建設(shè)的重要意義、控制基本方法、流程梳理和風(fēng)險(xiǎn)查找方法。
（四）開(kāi)展調(diào)查訪談和專業(yè)分析
針對(duì)內(nèi)控的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等五大要素開(kāi)展全員摸底調(diào)查、匯總分析；對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和重要崗位人員開(kāi)展專題訪談?wù){(diào)研工作，全面了解單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控管理的設(shè)想、現(xiàn)狀分析、管控措施的建議和希望，對(duì)訪談?dòng)涗涍M(jìn)行專業(yè)分析匯總，查找出單位內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真研究并確定內(nèi)控規(guī)范實(shí)施的工作重點(diǎn)。
（五）制定單位內(nèi)部控制手冊(cè)
1.梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程或流程再造
通過(guò)組織相關(guān)人員包括邀請(qǐng)外部專家對(duì)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，既包括單位層面的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，還包括業(yè)務(wù)層面本身的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)逐項(xiàng)研究確認(rèn)，描繪出業(yè)務(wù)流程圖，并附詳細(xì)的文字描述和說(shuō)明，對(duì)其認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)、歸納和分析，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單，細(xì)化業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)部門和崗位設(shè)置及職責(zé)分工，確定管理和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化方案。
2. 選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略
在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，單位采用相應(yīng)的控制方法將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。內(nèi)部控制的控制方法一般包括：不相容職務(wù)分離；內(nèi)部授權(quán)審批控制；歸口管理；預(yù)算控制；財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制；會(huì)計(jì)控制；單據(jù)控制；信息內(nèi)部公開(kāi)。
行政事業(yè)單位主要風(fēng)險(xiǎn)為低效、浪費(fèi)和舞弊。在對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析、定量分析和風(fēng)險(xiǎn)排序的基礎(chǔ)上，采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避（單位對(duì)超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)放棄或停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失）、風(fēng)險(xiǎn)降低（單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或減輕損失，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍）、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)（單位借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購(gòu)買保險(xiǎn)等適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度內(nèi)）和風(fēng)險(xiǎn)承受（單位對(duì)可承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或減輕損失）。
3. 建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度
單位在流程梳理和優(yōu)化的基礎(chǔ)上，在明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略后，對(duì)單位內(nèi)部相關(guān)制度進(jìn)行全面整理和完善。例如，對(duì)于崗位不相容的，要明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施；對(duì)于內(nèi)部授權(quán)審批不明確的，要明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度；對(duì)業(yè)務(wù)歸口管理不明確的，要明確管理部門；對(duì)不在預(yù)算控制之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要納入預(yù)算控制；未建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度的，要建立完善的相關(guān)制度；對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制不嚴(yán)密的，要完善控制制度；對(duì)未使用統(tǒng)一表單和票據(jù)的，要設(shè)計(jì)并統(tǒng)一；對(duì)于相關(guān)信息未在一定范圍內(nèi)公開(kāi)的，要完善信息內(nèi)部公開(kāi)制度。
