章輝
明確政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系包括投入類指標(biāo)、執(zhí)行類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、效果類指標(biāo)和持續(xù)類指標(biāo)，僅搭建了指標(biāo)框架。而各類指標(biāo)的選擇，則是指標(biāo)框架的填充和細化，最終構(gòu)成一個可操作性較強的評價指標(biāo)體系（見附錄）。
一、政策投入類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成
政策投入反映的是政策的出臺和施行，從制度上為政策執(zhí)行提供保障。在政策評價中，政策投入類指標(biāo)主要考察政策的有和無。
政府采購政策投入的內(nèi)容包括主體政策和配套政策。政府采購主體政策是政府采購執(zhí)行的關(guān)鍵依據(jù)，主要包括《政府采購法》及其實施條例、政府采購當(dāng)事人的行為規(guī)范、促進政府采購政策功能的規(guī)章等。政府采購配套政策則是保障各項政策順利實施的輔助制度，主要涉及政府采購預(yù)算和政府采購資金支付兩個方面。
政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系中，政策投入類指標(biāo)由主體政策及其細化、配套政策投入兩個二級指標(biāo)構(gòu)成。其中，主體政策及其細化指標(biāo)又進一步分為《政府采購法》及其實施條例、政府采購當(dāng)事人行為規(guī)范、促進政府采購政策功能的規(guī)章三個三級指標(biāo)；配套政策投入指標(biāo)則由預(yù)算編制配套政策和政府采購資金支付配套政策兩個三級指標(biāo)進一步細化考察。
二、政策執(zhí)行類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成
政策執(zhí)行是政策的具體實施，反映的是政策從制度到實踐的轉(zhuǎn)化，或者說是政策要求的“落地”。從政府采購政策的執(zhí)行看，應(yīng)包括三個方面：政府采購政策執(zhí)行的保障機制、政府采購執(zhí)行的流程規(guī)范、政府采購政策功能導(dǎo)向的彰顯。
政府采購政策執(zhí)行的保障機制提供政府采購實務(wù)有效開展的工作環(huán)境或工作要求，主要包括管采分離、應(yīng)采盡采、集采機構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個方面。管采分離要求政府采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離，從而確保財政部門監(jiān)督管理職責(zé)的落實和集中采購機構(gòu)獨立操作運行。應(yīng)采盡采體現(xiàn)了依法采購，既要杜絕規(guī)避政府采購，又要穩(wěn)步擴大政府采購范圍。從政府采購政策功能效果體現(xiàn)視角來說，應(yīng)采盡采從政府采購規(guī)模上促進了政府采購功能的實現(xiàn)。作為承擔(dān)集中采購任務(wù)的專門機構(gòu)，集中采購機構(gòu)執(zhí)行政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況、集中采購機構(gòu)內(nèi)部管理、集中采購機構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能、集中采購機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、集中采購機構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律等，都會影響政府采購政策功能的實現(xiàn)程度。在政府采購政策執(zhí)行過程中，規(guī)范政府采購供應(yīng)商投訴及財政部門受理投訴的行為，可從機制上保護政府采購當(dāng)事人合法權(quán)益，維護政府采購秩序，促進政府采購政策功能的實現(xiàn)。因此，從保障機制方面考察政府采購政策的執(zhí)行，選擇了管采分離、應(yīng)采盡采、集采機構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個指標(biāo)。其中，集采機構(gòu)監(jiān)督考核又進一步細化為考核結(jié)果公開、考核內(nèi)容和考核方式三個下級指標(biāo)；投訴處理則通過投訴渠道和程序及結(jié)果處理兩個下級指標(biāo)來考察。
從政府采購流程的視角，可將政府采購執(zhí)行過程分解為采購前、采購中和采購后三個不同的階段。由于每一階段政府采購執(zhí)行的對象和側(cè)重點不同，因此，政府采購執(zhí)行流程不同階段所規(guī)范的內(nèi)容也應(yīng)有差異。
政府采購是對政府預(yù)算中采購預(yù)算的實際執(zhí)行，合理編制政府采購預(yù)算，有利于從源頭上控制采購風(fēng)險，防范截留、挪用采購資金的行為，避免無預(yù)算采購、重復(fù)采購、盲目采購和超標(biāo)準(zhǔn)采購現(xiàn)象的發(fā)生。因此，采購前規(guī)范的重點就是采購預(yù)算的編制。同時，合理編制政府采購預(yù)算也是采購中和采購后規(guī)范和修正政府采購執(zhí)行的一個重要依據(jù)。采購中的規(guī)范主要針對采購周期長、逆向選擇、串謀與勾結(jié)，涉及政府采購的方式選擇風(fēng)險、尋租風(fēng)險與委托－代理風(fēng)險。采購后的規(guī)范主要針對采購對象交付不及時、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購信息反饋不靈，具體措施則是構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評價體系與完善政府采購信息反饋制度。
根據(jù)政府采購執(zhí)行不同階段規(guī)范重點的差異，政府采購執(zhí)行流程規(guī)范的考察指標(biāo)相應(yīng)設(shè)置為預(yù)算約束、采購實施和驗收評價三個指標(biāo)，分別對應(yīng)采購前、采購中和采購后三個不同的采購階段。其中，采購實施的考察又分別從信息公開、采購方式和采購評審三個方面具體化，驗收評價的考察則細化為驗收管理和績效評價兩個指標(biāo)。
政府采購政策功能實現(xiàn)的途徑因功能內(nèi)容不同而有區(qū)別。具體而言，政府采購政策功能中的效率功能和規(guī)范功能的實現(xiàn)途徑本身融入了政府采購實踐的方方面面，這類功能通過政府采購制度完善、機制優(yōu)化、采購方法方式科學(xué)設(shè)計、過程監(jiān)控、結(jié)果考核就能得以促進。效率功能和規(guī)范功能的考察，也可通過政府采購政策執(zhí)行的保障機制、政府采購執(zhí)行的流程規(guī)范來予以反映。而調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，卻需有專門的政策導(dǎo)向才能實現(xiàn)。因此，政府采購政策功能導(dǎo)向考察指標(biāo)的設(shè)置集中于反映調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，分別從促進自主創(chuàng)新、促進中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購和進口產(chǎn)品審核管理五個指標(biāo)來考察，各指標(biāo)又分別下設(shè)具體指標(biāo)。
三、政策產(chǎn)出類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成
政策產(chǎn)出是政策效果實現(xiàn)的必要條件，也是政策投入與政策執(zhí)行的結(jié)果，可以從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出、政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面考察。
政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出，反映政府采購政策實施的規(guī)范和有效推進對促進政府采購規(guī)模增長、政府采購預(yù)算執(zhí)行、政府采購當(dāng)事人權(quán)益保障等方面的影響。因此，衡量政府采購政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出的指標(biāo)可設(shè)置為政府采購規(guī)模增長率、政府采購支出占財政支出的比重、政府采購規(guī)模占GDP的比重、政府采購計劃執(zhí)行率和政府采購?fù)对V處置率五個指標(biāo)。
政策導(dǎo)向產(chǎn)出，反映政府采購政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴大而自動實現(xiàn)，需在政府采購面上政策的基礎(chǔ)上制定疊加性、具有專門導(dǎo)向的政策。結(jié)合我國《政府采購法》實施以來的政府采購導(dǎo)向性政策的實施內(nèi)容，設(shè)置中小企業(yè)合同授予占政府采購規(guī)模的比重、節(jié)能產(chǎn)品采購占同類產(chǎn)品的比重、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購占同類產(chǎn)品的比重和進口產(chǎn)品政府采購增長率四個政策導(dǎo)向產(chǎn)出的考察指標(biāo)，分別衡量政府采購在促進中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品、保護環(huán)境和促進民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策功能產(chǎn)出。
四、政策效果類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成
政府采購政策功能包括規(guī)范功能、效率功能、調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能四個方面。相應(yīng)地，政府采購政策功能效果的考察也就從這四個方面設(shè)置指標(biāo)。
政府采購的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在規(guī)范政府行為、促進廉政建設(shè)和規(guī)范市場體系三個方面，政府采購政策規(guī)范功能考察指標(biāo)可設(shè)置為政府集中采購比重、政府采購公開招標(biāo)比重、政府采購資金財政直接支付比重和政府采購領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率。指標(biāo)選擇的依據(jù)是：一是集中采購（包括政府集中采購和部門集中采購）更有利于貫徹政府采購公開、透明的原則，更有利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，更有利于對政府采購過程的監(jiān)控。二是我國《政府采購法》明確規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。公開招標(biāo)方式無論在透明度上，還是在程序上，都是最富有競爭力的，也最能體現(xiàn)公開、公正和公平的原則，且公開招標(biāo)方式的風(fēng)險程度也最低。三是政府采購資金直接支付有利于財政資金的過程監(jiān)控，保障資金的安全和支付時效。四是政府采購領(lǐng)域的違規(guī)違法案件發(fā)生率可以從反面反映政府采購執(zhí)行規(guī)范情況。
政府采購的效率功能就是要提高政府采購資金的使用效益，這也是我國《政府采購法》的立法宗旨之一。通常用來反映政府采購資金使用效率的指標(biāo)是政府采購資金節(jié)約率，而將政府采購支出彈性作為考察政府采購效率功能的補充指標(biāo)，則是因為政府采購效率離不開財政支出中政府采購支出的增長趨勢，離開規(guī)模談效率，效率本身的價值不大。
政府采購的調(diào)控功能是指政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟運行的杠桿作用，通過政府采購的合同授予、規(guī)模調(diào)整、對象取舍等方式，達到既定的宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國政府采購的調(diào)控功能主要體現(xiàn)為增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和維護社會公共利益、扶持中小企業(yè)、促進民族經(jīng)濟和激勵自主創(chuàng)新等。因此，在考察指標(biāo)設(shè)置上，主要選擇了新增就業(yè)的政府采購支出彈性、服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性、政府采購扶持中小企業(yè)效果和政府采購對物價穩(wěn)定的促進等指標(biāo)。
政府采購的協(xié)調(diào)功能通過調(diào)整采購對象的范圍、規(guī)模以及供應(yīng)商準(zhǔn)入制度來實現(xiàn)，主要表現(xiàn)在三個方面：一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護；二是促進區(qū)域、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是協(xié)調(diào)貿(mào)易摩擦。因此，主要從政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動、政府采購區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)效果、公共機構(gòu)節(jié)能情況和政府采購環(huán)境保護功能效果等方面具體考察政府采購協(xié)調(diào)功能效果。
五、政策持續(xù)類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成
政府采購政策功能的持續(xù)性，依賴于兩個方面。一是客觀方面，指政府采購政策設(shè)計能否滿足政策持續(xù)的客觀需要。包括政府采購政策的協(xié)調(diào)和政府采購政策的未來規(guī)劃及其完善，體現(xiàn)為政策本身的生命力；二是主觀方面，指政府采購當(dāng)事人的認知。所有政策都需要當(dāng)事人來執(zhí)行，當(dāng)事人主觀能動性的差異，表現(xiàn)在政策實施效果的差異上，甚至由于當(dāng)事人對政策的不理解、不認同，導(dǎo)致政策執(zhí)行中的走樣和形式主義。因而對政府采購政策功能持續(xù)性的考察指標(biāo)，分別從政府采購政策設(shè)計和政府采購當(dāng)事人的認知兩方面來設(shè)置。
