■陳文達(dá)/文
融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目提供擔(dān)保主要有兩種業(yè)務(wù)模式：融資性擔(dān)保和履約非融資性擔(dān)保。在PPP 業(yè)務(wù)實(shí)踐中，社會資本方需求較大的業(yè)務(wù)主要是為項(xiàng)目貸款擔(dān)保、支付履約擔(dān)保兩種模式。筆者從項(xiàng)目操作與風(fēng)險(xiǎn)控制兩個(gè)視角展開，闡述擔(dān)保機(jī)構(gòu)如何在PPP 領(lǐng)域展業(yè)。
風(fēng)險(xiǎn)管理過程及分擔(dān)原則
PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)來源：內(nèi)部來源和外部來源。內(nèi)部來源是指項(xiàng)目內(nèi)部由于管理不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)， 而外部來源是指由于項(xiàng)目的外部環(huán)境出現(xiàn)變化事件給項(xiàng)目本身帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP 模式下，風(fēng)險(xiǎn)管理過程可分為風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等3 個(gè)階段。在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般原則中， 從風(fēng)險(xiǎn)要素的維度將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)區(qū)分為3 種情況，包括政府部分承擔(dān)、項(xiàng)目公司承擔(dān)和共同承擔(dān)。但這并非標(biāo)準(zhǔn)答案， 要根據(jù)項(xiàng)目合同條款及項(xiàng)目責(zé)任方進(jìn)行綜合認(rèn)定。為有效控制和分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，要根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素，對主要合同條款進(jìn)行組織。例如，風(fēng)險(xiǎn)要素項(xiàng)目唯一性，承擔(dān)方應(yīng)該是政府。在合同條款約定的特許經(jīng)營期內(nèi)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)禁止新建類似項(xiàng)目，或者明確新建項(xiàng)目的條件來保護(hù)社會投資人的利益。
我們追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比雙方各自追求自身風(fēng)險(xiǎn)最
中國鐵塔管理著 187 萬個(gè)鐵塔，美國鐵塔公司人均管理鐵塔數(shù)量 30 個(gè)， 中國則為126 個(gè)
每一個(gè)站點(diǎn)、每一件物資上。以位于北京市的一個(gè)鐵塔為例，進(jìn)入中國鐵塔的數(shù)字化系統(tǒng)，點(diǎn)擊后顯示其站址編碼為：
110105201511000275。這個(gè)號碼就是站址的“身份證”。不僅站址有“身份證”，站里的每一項(xiàng)資產(chǎn)包括蓄電池、開關(guān)電源、空調(diào)、分路計(jì)量表等都一物一個(gè)資產(chǎn)碼?！澳壳?，中國鐵塔的187 萬站址、1600 萬個(gè)設(shè)備都實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化管理?！睏顣詡シQ。
在中國鐵塔，從項(xiàng)目立項(xiàng)的資產(chǎn)形成到資產(chǎn)運(yùn)營的調(diào)撥維修和報(bào)廢，在資產(chǎn)的全生命周期均實(shí)現(xiàn)了核算自動化管理。楊曉偉介紹說，目前，該公司的434 萬個(gè)工程項(xiàng)目，622 億元工程成本全部實(shí)現(xiàn)自動核算自動轉(zhuǎn)資，3200 億元資產(chǎn)由總部通過系統(tǒng)一點(diǎn)計(jì)提折舊。
中國鐵塔還充分利用“在線商務(wù)平臺”實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)集中采購?！霸诰€商務(wù)平臺”是其自主研發(fā)、自主運(yùn)營的全國一級架構(gòu)系統(tǒng)，利用電商模式形成全國統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)了在鐵塔公司內(nèi)全國采購
PPP 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)是項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)
小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，其強(qiáng)調(diào)的是帶來“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)。
PPP 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)防范
PPP 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)是項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括政策合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)可行性風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、社會資本方風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、期限風(fēng)險(xiǎn)等。
一是政策合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目政策合規(guī)性是項(xiàng)目能否入庫及是否會被動態(tài)調(diào)整出庫的重要保障，主要從以下維度進(jìn)行判斷：項(xiàng)目是否履行論證、審核、采購、公示等流程，是否符合財(cái)政部和發(fā)改委等部門關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)定，項(xiàng)目立項(xiàng)可研、規(guī)劃、用地、環(huán)評等手續(xù)是否合法合規(guī)；項(xiàng)目是否符合地方
統(tǒng)一認(rèn)證、統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一價(jià)格和統(tǒng)一支付。地市公司如果想采購機(jī)柜、蓄電池等設(shè)備，可以通過互聯(lián)網(wǎng)下單，總部一點(diǎn)支付結(jié)算。“在線商務(wù)平臺”運(yùn)行以來，累計(jì)發(fā)生570 萬個(gè)采購訂單，金額超過600 億元。
“平臺的運(yùn)行，使供應(yīng)商集中度提高，在貨比三家的情況下，采購成本自然下降。 此外，電商平臺的運(yùn)行不僅優(yōu)化了供應(yīng)商生態(tài)鏈，也使得資產(chǎn)采購周期縮短，運(yùn)行效率提高?！睏顣詡シQ。
此外，中國鐵塔的管理精益化和集中化體現(xiàn)在單站核算上就是：精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)分析、精準(zhǔn)監(jiān)控和精準(zhǔn)價(jià)值提升。187 萬鐵塔，每個(gè)鐵塔何時(shí)停電、造價(jià)多少、運(yùn)轉(zhuǎn)為什么不暢等每一個(gè)細(xì)節(jié)都會實(shí)時(shí)上傳到總部，財(cái)務(wù)人員和IT系統(tǒng)人員共同對收到的數(shù)據(jù)加工分析，以此支撐深化共享、造價(jià)管控、價(jià)值導(dǎo)向和管理精益。
中國鐵塔建立了單站核算管理會計(jì)體系，提高管理精益化。該公司以物理站址準(zhǔn)確歸集資產(chǎn)、收入、成本，實(shí)現(xiàn)一個(gè)站址一個(gè)損益表、一個(gè)經(jīng)營責(zé)任人一張損益表、一個(gè)經(jīng)營主體一張損益表。
187 萬站址建立了187 萬張損益表和造價(jià)表，包括單站收入、折舊攤銷等損益和單站資產(chǎn)原值、投資情況等數(shù)據(jù)，全面反映單站址投資及盈虧狀況。
“單站核算精準(zhǔn)支撐運(yùn)營管理，規(guī)范和改善了業(yè)務(wù)管理，促進(jìn)了效益提升?！?楊曉偉表示，單站核算在事前支撐了預(yù)算編制，提升了預(yù)算精準(zhǔn)管理；在事中支撐了過程管控、定位問題督導(dǎo)改進(jìn)； 在事后支撐了考核管理，落實(shí)了經(jīng)營主體責(zé)任。
政府債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定；項(xiàng)目是否符合項(xiàng)目土地供應(yīng)的相關(guān)規(guī)定；項(xiàng)目是否符合政府方股東持股比例要求。在原則上，為項(xiàng)目成立專門項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目公司中政府方股東的持股比例應(yīng)低于
50%。
二是商業(yè)可行性風(fēng)險(xiǎn)。對PPP 項(xiàng)目須充分重視商業(yè)可行性，審慎評估綜合現(xiàn)金流對于融資的保障程度?！笆褂谜吒顿M(fèi)”類項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模合理預(yù)測公共服務(wù)市場需求，重點(diǎn)審核項(xiàng)目是否具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)、經(jīng)營收費(fèi)能否覆蓋投資成本、融資本息，經(jīng)營性現(xiàn)金流是否穩(wěn)定和充足?！翱尚行匀笨谘a(bǔ)助”類項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)評估預(yù)測使用者付費(fèi)現(xiàn)金流和財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額及其比例，對以財(cái)政補(bǔ)貼為主要償債來源的，應(yīng)審核政府補(bǔ)貼能否有效彌補(bǔ)經(jīng)營收入不足的缺口，地方政府是否具有補(bǔ)貼支出的能力、是否符合區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)定等?！罢顿M(fèi)”類項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)審核地方政府的財(cái)政實(shí)力、債務(wù)率水平、支出能力和歷史信用等情況，是否符合區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)定等。
三是合同風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)嚴(yán)格審查PPP 項(xiàng)目合同是否規(guī)范，確保合同條款符合財(cái)政部《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》及其他相關(guān)政策要求。
四是社會資本方風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)主要審核承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營、管理或運(yùn)營維護(hù)等職責(zé)的社會資本方是否具有建設(shè)、經(jīng)營、管理或運(yùn)營維護(hù)同類工程的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力或管理經(jīng)驗(yàn)；是否財(cái)務(wù)狀況良好、具有較強(qiáng)的資金實(shí)力。
五是政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。審慎評估地方
提升公司運(yùn)營效率和效益
數(shù)字化運(yùn)營提升了中國鐵塔運(yùn)營效率和效益。數(shù)據(jù)顯示：從世界范圍看，美國鐵塔公司人均管理鐵塔數(shù)量30個(gè)，中國則為126 個(gè)。中國鐵塔在總部財(cái)務(wù)人員僅有18 人的條件下，完成了351 萬條收入訂單、187 萬個(gè)站點(diǎn)維護(hù)賬單等基礎(chǔ)核算， 編制了187 萬個(gè)站點(diǎn)單站損益表和投資表、31個(gè)省及381個(gè)地市財(cái)務(wù)報(bào)表……
楊曉偉認(rèn)為，運(yùn)營智能化是中國鐵塔成本核算的一大特點(diǎn)。通過建立全網(wǎng)集中統(tǒng)一的管理平臺，中國鐵塔實(shí)現(xiàn)了一級架構(gòu)、集中監(jiān)控的可視、可管和可控。借助業(yè)務(wù)運(yùn)營與財(cái)務(wù)核算一體化， 該公司實(shí)現(xiàn)了站址維修、發(fā)電等故障工單的資源全量監(jiān)控，再通過成本自動核算平臺，由財(cái)務(wù)系統(tǒng)稽核確認(rèn)后，自動生成維護(hù)成本、修理成本和發(fā)電成本。
中國鐵塔借助數(shù)字化實(shí)現(xiàn)了收入成本自動核算。該公司把財(cái)務(wù)管理嵌入業(yè)務(wù)流程，從業(yè)務(wù)的起租計(jì)費(fèi)開始到業(yè)務(wù)稽核的預(yù)出賬，再到正式出賬、與客戶對賬，最后回到財(cái)務(wù)部門回款銷賬，形成收入一條龍業(yè)財(cái)融合系統(tǒng)。在成本融合環(huán)節(jié)，從業(yè)務(wù)的合同簽訂開始到站址匹配工作量錄入、期末出賬、無票預(yù)付然后回到財(cái)務(wù)部門獲票報(bào)銷，形成成本一條龍業(yè)財(cái)融合系統(tǒng)。
系統(tǒng)運(yùn)營幾年來，楊曉偉的體會是： 持續(xù)追求公司價(jià)值是推動企業(yè)數(shù)字化運(yùn)營的關(guān)鍵，財(cái)務(wù)主動融入業(yè)務(wù)是核心，集中統(tǒng)一的IT 支撐是基礎(chǔ)，長期穩(wěn)定的合作伙伴是保障。
政府財(cái)政實(shí)力和償債能力，防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對政府購買服務(wù)、PPP 項(xiàng)目等依托地方政府財(cái)力的融資，應(yīng)綜合考慮地方政府財(cái)力、財(cái)政債務(wù)率等情況， 合理控制各類融資總量。應(yīng)全面獲取地方政府存量債務(wù)及項(xiàng)目、政府購買服務(wù)項(xiàng)目項(xiàng)下的財(cái)政支出等數(shù)據(jù)，審慎評估地方政府中長期財(cái)政可支付能力，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
六是期限風(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目普遍融資期限時(shí)間較長，長期運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較難把握，應(yīng)重點(diǎn)審核期限設(shè)定是否符合項(xiàng)目實(shí)際的現(xiàn)金流情況，測算并評價(jià)項(xiàng)目回收期的合理性。
七是 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保障措施。項(xiàng)目模式從傳統(tǒng)采購模式到完全私有化模式，主要包括服務(wù)外包等模式。投資人及政府的承擔(dān)責(zé)任大小的變化關(guān)系是完全相反的，項(xiàng)目私有化程度越高，社會投資人承擔(dān)責(zé)任逐漸增大，政府承擔(dān)責(zé)任逐漸變小。擔(dān)保機(jī)構(gòu)在介入項(xiàng)目時(shí)，要根據(jù)項(xiàng)目具體模式和PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案采取針對性的風(fēng)險(xiǎn)保障措施。
八是PPP 項(xiàng)目保（貸）后管理。PPP 項(xiàng)目具有項(xiàng)目周期長、投資大、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)開展項(xiàng)目后期持續(xù)的全生命周期的管理工作，具體做到以下幾個(gè)方面：加強(qiáng)項(xiàng)目收費(fèi)賬戶、“政府付費(fèi)”及相關(guān)補(bǔ)貼資金的劃撥監(jiān)管；及時(shí)跟蹤PPP 項(xiàng)目各項(xiàng)手續(xù)辦理情況；密切關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施地地方政府財(cái)力和總體負(fù)債水平變化情況；及時(shí)掌握財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部門針對PPP 項(xiàng)目的最新的政策變化。
