國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能是指由于歷史等原因，國(guó)企承辦了本應(yīng)由社會(huì)化經(jīng)營(yíng)主體或公共機(jī)構(gòu)承辦的各種社會(huì)服務(wù)職能。解決好國(guó)企辦社會(huì)職能問題對(duì)于提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力等意義重大。經(jīng)過多輪改革，大部分國(guó)企辦社會(huì)問題已得到了初步解決，而在部分領(lǐng)域和部分企業(yè)仍存有較大規(guī)模的辦社會(huì)問題。進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企分離辦社會(huì)改革，需要對(duì)這個(gè)問題有一個(gè)全面的了解，正確認(rèn)識(shí)該問題存在的根源和解決難點(diǎn)，做到有的放矢、統(tǒng)籌安排。
一、國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的規(guī)模與結(jié)構(gòu)
國(guó)企辦社會(huì)職能主要包括五個(gè)方面：職工住宅“三供一業(yè)”（供水、供電、供氣及物業(yè)）、離退休人員管理、承辦教育機(jī)構(gòu)、承辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、承辦消防和市政等其他機(jī)構(gòu)。根據(jù)摸底數(shù)據(jù)和調(diào)研估算，全區(qū)國(guó)有企業(yè)目前有上述五類社會(huì)職能機(jī)構(gòu)約227 個(gè)，2016 年各項(xiàng)辦社會(huì)職能費(fèi)用支出約2.3 億元（以下均按照本口徑統(tǒng)計(jì)分析，簡(jiǎn)稱企業(yè)辦社會(huì)支出）?？傮w來看，國(guó)企辦社會(huì)問題有三個(gè)特征：一是區(qū)屬國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)的問題比各地的問題更加集中、負(fù)擔(dān)更加沉重，約80%的辦社會(huì)機(jī)構(gòu)都集中在區(qū)屬國(guó)有企業(yè)，約80%的辦社會(huì)承擔(dān)成本都由區(qū)屬國(guó)有企業(yè)承擔(dān)；二是資源型企業(yè)較其他企業(yè)負(fù)擔(dān)重，如新疆有色金屬工業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司每年負(fù)擔(dān)辦社會(huì)成本近1 億元，占全部區(qū)屬國(guó)企的43.48%；三是大中型企業(yè)較小微型企業(yè)負(fù)擔(dān)重，大中型企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)在企業(yè)辦社會(huì)支出總額中占絕對(duì)多數(shù)份額。
從五個(gè)方面的結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前國(guó)企辦社會(huì)職能的負(fù)擔(dān)以“三供一業(yè)”為主，難點(diǎn)是社會(huì)移交改造費(fèi)用額度大；資源型老國(guó)企離退休人員管理負(fù)擔(dān)較重；承辦醫(yī)療、教育、消防和市政等公共機(jī)構(gòu)的總體負(fù)擔(dān)較輕。
1、“三供一業(yè)”負(fù)擔(dān)較重，2016 年全區(qū)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)助補(bǔ)貼職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”支出0.91 億元，占
5 類國(guó)企辦社會(huì)機(jī)構(gòu)年度總支出的近一半。新疆有色金屬工業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司當(dāng)年負(fù)擔(dān)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”各項(xiàng)補(bǔ)助補(bǔ)貼近0.76 億元，這幾乎
相當(dāng)于該集團(tuán)企業(yè)2016 年歸屬于母公司凈利潤(rùn)的五分之四?！叭┮粯I(yè)”問題的難點(diǎn)是社會(huì)移交所需改造費(fèi)用巨大，據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，區(qū)屬國(guó)企“三供一業(yè)” 改造移交費(fèi)用至少需5 億元。
2、資源型老國(guó)企離退休人員管理負(fù)擔(dān)較重。目前，國(guó)企離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化，但很多企業(yè)仍設(shè)有離退休人員管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)日常或節(jié)假日活動(dòng)、統(tǒng)籌外費(fèi)用發(fā)放等工作。一些資源型老國(guó)企的離退休人員管理負(fù)擔(dān)較重，如新疆有色金屬工業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司有6700 千多離
退休職工，管理人員達(dá)30 多人，每年用于管理經(jīng)費(fèi)
和各項(xiàng)福利性補(bǔ)助補(bǔ)貼費(fèi)用支出約0.16 億元。3、國(guó)企承辦醫(yī)療、教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)共
77 家，占全區(qū)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)總數(shù)的33.92%；年度各項(xiàng)費(fèi)用支出 0.53 億元，占全區(qū)企業(yè)辦社會(huì)支出的
23% ，考慮經(jīng)營(yíng)收入情況，這類機(jī)構(gòu)總體負(fù)擔(dān)較輕。目前部分國(guó)企還有職工醫(yī)院、衛(wèi)生院所等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有的能獨(dú)立面向社會(huì)運(yùn)營(yíng)；有的需主辦企業(yè)補(bǔ)貼，但總體費(fèi)用相對(duì)較少。
4、僅有一小部分企業(yè)仍承擔(dān)市政、社區(qū)服務(wù)等職能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過去國(guó)企設(shè)立的消防、市政、社區(qū)等公共機(jī)構(gòu)基本都已剝離，僅有邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)仍承擔(dān)這些職能，總體費(fèi)用也不高。
二、正確認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能問題
（一）兩大原因?qū)е聡?guó)企辦社會(huì)問題長(zhǎng)期存在
一是區(qū)域內(nèi)社會(huì)服務(wù)供給不足，市場(chǎng)化程度不高。從已經(jīng)開展工作情況進(jìn)行分析，國(guó)企分離辦社會(huì)大致可以分為三種情形：一是所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，市政服務(wù)水平較高，國(guó)企無論效益好壞，社會(huì)職能都容易剝離，實(shí)踐中也確實(shí)得到了很好解決，如大部分國(guó)企的“三供一業(yè)”都交給了市場(chǎng)化的專業(yè)公司；二是企業(yè)效益較好，移交資金充裕，但所在地區(qū)缺乏專業(yè)的承接主體，職工反對(duì)交給低水平的社會(huì)機(jī)構(gòu)，“三供一業(yè)”、離退休人員管理、醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等仍保留在企業(yè)內(nèi)；三是企業(yè)效益差，移交資金缺乏，地區(qū)經(jīng)濟(jì)又落后，沒有相應(yīng)的專業(yè)化社會(huì)機(jī)構(gòu)，分離條件還不成熟?？梢?，國(guó)企能否分離辦社會(huì)職能與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高度相關(guān)。對(duì)于所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的企業(yè)，可以通過外包、出售、改制等方式將辦社會(huì)職能交給專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高內(nèi)部服務(wù)的市場(chǎng)化程度。對(duì)于所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的企業(yè)，不可強(qiáng)行推進(jìn)移交或剝離，可以與地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)同步規(guī)劃解決。
二是很多國(guó)企把辦社會(huì)當(dāng)作職工福利，主觀上不愿意分離。國(guó)企通過主辦“三供一業(yè)”對(duì)職工進(jìn)行隱性補(bǔ)貼，通過內(nèi)設(shè)醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)方便職工就醫(yī)、子女上學(xué)，通過對(duì)離退休人員加強(qiáng)服務(wù)提高職工歸屬感和凝聚力，這些本質(zhì)上都屬于職工福利。在效益好的時(shí)候，企業(yè)可以自行消化上述成本，可以承擔(dān)內(nèi)部提供的低效損失。一旦企業(yè)效益不好，
“福利定勢(shì)”又使得職工不愿意分離辦社會(huì)、不愿意取消隱性補(bǔ)貼。企業(yè)從資產(chǎn)保有和職工穩(wěn)定等因素考慮，主觀上也不愿意分離。這樣就使得企業(yè)辦社會(huì)問題成為企業(yè)長(zhǎng)期包袱。
（二）進(jìn)一步分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能存在三個(gè)難點(diǎn)
1、底子難摸清，實(shí)際費(fèi)用難掌握。目前，自治區(qū)國(guó)資委已就國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)情況開展兩次全區(qū)性的摸底調(diào)查，未獲得全面詳實(shí)數(shù)據(jù)。一是各地填報(bào)數(shù)據(jù)可比性差，難以直接加總。目前雖已明晰了五類企業(yè)辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)，但各地的情況千差萬別，很難以一個(gè)口徑準(zhǔn)確界定成本負(fù)擔(dān)范圍和移交費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)企業(yè)辦社會(huì)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等的理解也不一致；二是地方和企業(yè)的不合理預(yù)期會(huì)夸大費(fèi)用規(guī)模。自上而下的摸底調(diào)查會(huì)給地方和企業(yè)形成不合理的預(yù)期，即上報(bào)的負(fù)擔(dān)越大，未來獲得的補(bǔ)助會(huì)越多，由此會(huì)擴(kuò)大企業(yè)辦社會(huì)范疇，夸大費(fèi)用支出規(guī)模；三是實(shí)際所需費(fèi)用彈性很大。如
“三供一業(yè)”移交，改造標(biāo)準(zhǔn)、移交費(fèi)用等都是多方談判的結(jié)果，彈性非常大。
2、分離費(fèi)用的承擔(dān)主體難確定。分離國(guó)企辦社會(huì)職能的一個(gè)關(guān)鍵問題是所需資金從哪里來，誰該是費(fèi)用承擔(dān)的主體。國(guó)企作為一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，無論從成本還是效率考慮，都應(yīng)該是分離辦社會(huì)的費(fèi)用承擔(dān)主體。但實(shí)踐中，情況相對(duì)復(fù)雜。一是經(jīng)過多輪改革后，分離辦社會(huì)問題主要集中在那些經(jīng)營(yíng)困難，效益不好,無力承擔(dān)移交費(fèi)用的企業(yè)；二是企業(yè)辦社會(huì)的形成多有歷史原因，而為地區(qū)內(nèi)居民提供社會(huì)公共服務(wù)又是地方政府的重要職責(zé)，因此各級(jí)政府也有義務(wù)承擔(dān)相關(guān)的移交改造費(fèi)用；三是基于搞活國(guó)企、盤活國(guó)資，讓國(guó)企成為真正的市場(chǎng)主體考慮，出資人也應(yīng)主動(dòng)化解國(guó)企辦社會(huì)問題。顯然，分離辦社會(huì)的費(fèi)用需要企業(yè)和政府共同來承擔(dān)，但如何分?jǐn)?、以誰為主是個(gè)難題，既要調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，又不能完全由政府來兜底。3、地方承接有難度。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、財(cái)政實(shí)力較弱的地區(qū)，國(guó)企辦社會(huì)問題較為突出,這些地方一般沒有能力承接國(guó)企分離的辦社會(huì)職能。一是沒有足夠的財(cái)力分?jǐn)傄平毁M(fèi)用；二是缺乏有能力的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。即使企業(yè)有資金、有意愿，也會(huì)因地方?jīng)]能力、職工反對(duì)等原因而難以移交。
三、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企分離辦社會(huì)職能的政策
建議
（一）分類解決國(guó)企辦社會(huì)職能
國(guó)企辦社會(huì)職能可以劃分為政府事務(wù)、社會(huì)公益和職工生活服務(wù)三類。對(duì)政府事務(wù)類職能，如普通中小學(xué)教育、公檢法、消防、離退休人員社保統(tǒng)籌管理等職能，要按已有法規(guī)徹底落實(shí)分離；對(duì)社會(huì)公益類職能，如醫(yī)院、大中專院校及職業(yè)教育、公共交通、道路建設(shè)及維護(hù)、居民區(qū)“三供一業(yè)”、社區(qū)環(huán)衛(wèi)等市政建設(shè)等職能，要明確各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的本地標(biāo)準(zhǔn)，并視地區(qū)發(fā)展和企業(yè)條件確定是否分離；對(duì)職工生活服務(wù)類職能，如幼兒園、托兒所、浴室、食堂、物業(yè)公司等，由企業(yè)自主決定是否保留或分離， 國(guó)資管理部門要監(jiān)督其加強(qiáng)成本考核。
（二）對(duì)“三供一業(yè)”等具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的辦社會(huì)職能，要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向“，一企一策”分類解決
“三供一業(yè)”是當(dāng)前分離移交國(guó)企辦社會(huì)職能工作的重點(diǎn)。自治區(qū)財(cái)政廳、國(guó)資委已經(jīng)組織開展了分離移交工作，很多做法和經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣?？傮w上是要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，以企業(yè)為主體，“一企一策”分類解決。
一是堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，多渠道分離。解決國(guó)企辦社會(huì)問題不能“一刀切”，更不能搞“運(yùn)動(dòng)”，要結(jié)合地方發(fā)展情況、企業(yè)自身?xiàng)l件和企業(yè)意愿，確定是否需要分離。分離辦法要多元化，可以行政式移交，也可以產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。選擇移交的，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)需通過談判、第三方評(píng)估等方式確定，做到公開透明。要積極鼓勵(lì)引入外部投資者參與解決，通過外包、出售、合營(yíng)、混改等方式搞活搞好。
二是以企業(yè)為主體，“一企一策”分類解決。國(guó)企辦社會(huì)問題成因復(fù)雜，很大部分是企業(yè)對(duì)職工的福利，不能全部由政府兜底解決，要以企業(yè)為主體，
“一企一策”分類解決。對(duì)于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好、自身不愿分離的，要監(jiān)督其加強(qiáng)成本考核，提高經(jīng)營(yíng)效率；對(duì)于企業(yè)愿意移交而地方又有能力承接的，要處理好各方利益，確保移交工作穩(wěn)定；對(duì)于企業(yè)愿意移交而地方?jīng)]能力承接的，不要急于求成，要?jiǎng)?chuàng)造條件，結(jié)合地方規(guī)劃、城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)。
（三）建立分離資金多方分?jǐn)倷C(jī)制，積極探索市場(chǎng)化的資金籌集渠道
“三供一業(yè)”等移交費(fèi)用巨大，資金來源是問題解決的關(guān)鍵。目前中央在“三供一業(yè)”分離試點(diǎn)中采取了“中央和企業(yè)總部出大頭、地方企業(yè)和地方政府出小頭”的做法，有效調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)的積極性。可以按照費(fèi)用成本共擔(dān)的原則，由地方財(cái)政、企業(yè)共同承擔(dān)，合理確定分擔(dān)的比例，也可以在考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)盈利或虧損情況加以區(qū)別對(duì)待。未來還需積極探索更多市場(chǎng)化的資金籌集渠道，一是與其它經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)捆綁進(jìn)行移交分離。二是企業(yè)自主進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。比如部分企業(yè)的辦社會(huì)職能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、社會(huì)信譽(yù)高，如職業(yè)教育、供水供熱等，有條件通過自主經(jīng)營(yíng)籌集改造費(fèi)用。三是引入外部投資者。比如“三供一業(yè)”等辦社會(huì)職能對(duì)部分國(guó)企來說可能是包袱，但對(duì)很多專業(yè)企業(yè)來說卻是好的資產(chǎn)、好的業(yè)務(wù)，都有意愿進(jìn)入。
（四）暫不具備分離條件的地區(qū)，要統(tǒng)籌安排、分步推進(jìn)
對(duì)于一些暫無能力承接“三供一業(yè)”的地區(qū)，如邊遠(yuǎn)礦區(qū)、老工業(yè)地區(qū)等，各地要積極創(chuàng)造條件，將分離國(guó)企辦社會(huì)職能與舊城改造、城鎮(zhèn)化建設(shè)等事項(xiàng)結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排、分步推進(jìn)。一是充分利用舊城改造、國(guó)企棚戶區(qū)改造等政策，統(tǒng)籌安排支持國(guó)企分離辦社會(huì)職能的資金；二是與地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)同步解決。財(cái)政在安排區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)資金時(shí)， 要按規(guī)劃安排國(guó)企職工住宅區(qū)“三供一業(yè)”的設(shè)施改造費(fèi)用。
（作者單位：自治區(qū)財(cái)政廳企業(yè)處）
