西湖區(qū)財政局 曹靜
近年以來，隨著政府對棚戶區(qū)改造、小城鎮(zhèn)環(huán)境
提升、五水共治等公益性項目投入的加速，各級財政
顯出乏力，地方財政缺口很大程度依靠土地財政來彌
補，在中央對政府債務限額管理，取消政府融資平臺
融資功能后，政府工程類資金需求矛盾日益突出。在
當前的投融資體制改革以及政府購買服務改革背景
下，政府工程類項目，特別是棚戶區(qū)改造項目通過政
府購買服務融資已成地方政府創(chuàng)新融資渠道的一種方
式，但一定程度上增加了政府的隱性債務風險。
地方政府工程類項目通過政府購買服務融資 的背景和現(xiàn)狀
2015年以來，中央相繼出臺有關(guān)政府購買服務的
多則政策性文件，已經(jīng)明確了土儲、棚戶區(qū)改造、交
通運輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購買服務規(guī)定。以
杭州地區(qū)為例，近年來棚改項目通過政府購買服務融
資急增，以農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行在杭州地區(qū)發(fā)放此類
貸款為例，2017年農(nóng)行棚改授信1784.35億元，放款
582.57億元。2017年工行棚改授信1282.4億元，放款
487.85億元。主要模式是政府委托國有公司提供之前
本應由政府提供的棚戶區(qū)改造等公益性項目，由公司
向商業(yè)銀行申請貸款，形成公司自身的負債。政府只
和國有公司簽訂政府購買協(xié)議，同意該項目的政府應
付賬款作質(zhì)押，將每年需要支付的政府購買服務資金
列入地方政府財政中長期預算，約定及時足額支付采
購資金。由于政府沒有向商業(yè)銀行直接借款，此項融
資表面不形成政府債務，但形成政府未來支付責任。
通過這種模式，既提供了需由政府提供的公共服務，
又解決了政府不能再增加負債的問題。
政府工程類項目通過政府購買服務融資存在 的問題
1．政府工程類項目購買服務融資還款來源未全部
列入政府預算，土地出讓收入不確定，有可能形成政
府隱性債務
《政府購買服務管理辦法（暫行)》（財綜[2014]
96號）第十八條規(guī)定，購買主體應當在購買預算下達
后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃。
據(jù)此可知，政府購買服務付費僅能在預算內(nèi)有資金來
源安排的前提下實施。目前的實踐中，是在無預算的
情況下，以政府購買服務協(xié)議向政府融資平臺購買服
務，然后平臺公司再以該協(xié)議中對政府的應收賬款向
金融機構(gòu)融資；工程類項目政府購買服務付費大多用
土地出讓收入作為付費資金來源，土地出讓收入受市
場和政策的影響較大，未來不確定因素很多。目前政
府購買服務付費既未做PPP模式下的物有所值評價和財
政承受能力論證，又未嚴格按照現(xiàn)行政府購買服務體
系要求落實“預算下達”“編制政府采購實施計劃”
“合理測算安排政府購買服務所需支出”，由此將導致
此類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期
納入預算，實質(zhì)上增加地方政府隱形債務，與地方政
府債務限額管理相違背，進而會加大政府的債務負擔
和財政風險。
2．政府工程類項目政府購買服務預算安排不符合
法律規(guī)定
根據(jù)2015年新修訂的《預算法》第十三條規(guī)定，
各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預
算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。目前工程類項目
政府購買服務涉及“先采購后預算”，政府購買服務付
費大多需要10年以上，涉及跨年度預算，人大沒有跨
年度審批權(quán)限，不符合《預算法》規(guī)定。目前有些金
融機構(gòu)對已經(jīng)實施的項目要求整改到3年以內(nèi)，又大大
增加地方政府預算支出的壓力，更增加了政府的隱性
債務風險。
政府工程類項目通過政府購買服務融資的對 策建議
1．加強工程類項目政府未來支付責任的限額管
理，政府未來支付也要量力而行
工程類項目政府未來支付責任應該設(shè)置限額。建
議由具備相應資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)就工程類項目政府采購
融資出具財政可行性分析報告，加強對政府支付責任
的限額管理，避免造成地方政府，特別是財力較弱地
區(qū)和縣區(qū)級財政未來的支付困難和違約風險。將政府
購買服務限定于通過購買服務能夠?qū)崿F(xiàn)財政增收且增
收部分能基本覆蓋項目支出（根據(jù)財務可行性分析報
告）的項目，降低財政未來支付風險。
2．厘清政府購買服務和工程的邊界，分別采取不
同的籌資模式
除了現(xiàn)有已經(jīng)明確的土儲、棚戶區(qū)改造、交通運
輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購買服務規(guī)定外，涉及
到工程類，特別包括項目建設(shè)、融資、運管和維護等
全生命周期的，建議通過財政承受能力和物有所值兩
個論證，可采用PPP模式。
