王金秀 李明強
本文為教育部人文社會科學(xué)重點研究基地- 中山大學(xué)行政管理研究中心的重大項目“中國地方政府預(yù)算改革研究”(項目批準號05JJD810006) 以及國家自然基金課題“我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的公共支出政策研究”(項目批準號70540012) 的研究成果之一。
摘 要:當(dāng)前我國各項重大預(yù)算改革舉措正日益推進到基層財政;此前,地方為了緩解財政困境也自主進行了財政管理的創(chuàng)新;預(yù)算改革規(guī)范和地方預(yù)算創(chuàng)新①二者之間既具有共性,也存在差異。在中央統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算改革自上而下推進以及上級規(guī)范與本地財政現(xiàn)實運行特點融合之際,必然要求基層政府預(yù)算制度進行再創(chuàng)新。財政預(yù)算的再創(chuàng)新主要包括規(guī)范化預(yù)算改革舉措之間的協(xié)調(diào)、針對基層財政特點來推進預(yù)算改革規(guī)范以及將預(yù)算改革規(guī)范與地方已有財政創(chuàng)新并軌等,并強調(diào)規(guī)范化國庫管理制度改革的中心作用。
①為了表述方便,此處的預(yù)算改革規(guī)范指中央從上到下推進的重大預(yù)算管理改革舉措;地方預(yù)算創(chuàng)新指預(yù)算改革規(guī)范推進到基層財政之前、中央未加統(tǒng)一規(guī)范的、地方進行的加強財政管理的自主創(chuàng)新,如會計集中核算等。
關(guān)鍵詞:基層財政;國庫集中收付制度;預(yù)算改革與創(chuàng)新
在目前我國諸項財政改革的制度規(guī)范向縣市推進之機,一些基層財政和政府部門工作者對向縣市推進財政各項重大改革的重要性的認識較為模糊,對如何推進的思路和方法的選擇感到茫然,有些人甚至認為地方先期的制度創(chuàng)新目前在實踐中似乎可以滿足所在地財政管理的要求,這表明研究縣市財政管理制度改革已經(jīng)成為當(dāng)前急需解決的緊迫問題。
本文擬澄清認識,探討整體制度改革的關(guān)鍵切入點,以此為基礎(chǔ)探索一些具有現(xiàn)實可操作性的舉措,以便推進財政工作。
一、研究基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新的現(xiàn)實意義
1. 為健全政府預(yù)算體系夯實基礎(chǔ)
我國長期以來,有關(guān)財政管理制度改革的研究大多是適合于中央和省市級次財政,對縣市財政管理的研究相對薄弱?；鶎迂斦奶攸c具有相對獨立性,而且縣市財政在整個國家財政中居于基礎(chǔ)性地位,基礎(chǔ)不牢、將會影響國家財政體制的運行;而且我國縣市基層財政形成的財政支出幾乎占全部財政支出的70 % ,如果縣鄉(xiāng)基層財政不穩(wěn)定、財政主體部分的改革就不能到位,則僅僅在上層開展的財政改革很難說是成功的。實際上,基層財政改革應(yīng)該是財政改革的攻堅戰(zhàn),只有針對基層財政自身特點進行的改革才有成功的可能性,否則,就會削弱國家財政的基礎(chǔ)。近年來我國財政工作的實踐證明,基層財政的發(fā)展不僅僅是一個財力充裕或匱乏的問題,更重要的是管理機制問題,因此,研究基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新對健全我國整個的政府預(yù)算體系具有十分突出的現(xiàn)實意義。
2. 將地方探索和中央制度規(guī)范對接有利于深化財政改革
進入新世紀以來,我國大力推進了部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購以及收支兩條線改革,這四項改革推進的路徑是從上到下漸進推行的。此前,許多地方為了緩解本級財政的困難,規(guī)范政府行為,也開展了諸多財政管理制度創(chuàng)新性的探索。地方探索和中央推行的制度規(guī)范之間存在多方面的異同性,同時,在當(dāng)前財政管理制度向基層推進的過程中,必然會提出二者如何對接的問題。因此,研究基層財政管理制度創(chuàng)新,這有利于在向縣市基層財政推進制度規(guī)范的同時,深化我國當(dāng)前的各項重大財政改革。
3. 農(nóng)村稅費改革挖除了基層政府逐利基礎(chǔ)
分稅制和農(nóng)村稅費改革的共同取向都是減少基層政府的財力,在政府間財政轉(zhuǎn)移支付有限的情況下,如何解決基層財政的困境成為財政改革的焦點。1994 年起實施的分稅制,其目標是通過增量調(diào)整來提高中央財力在全國財政收入的占比。分稅制十多年運行的結(jié)果是政府財力向上移動,財政收入層層向上集中,擠壓了基層財政的財力空間;基層政府亂收費、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止不能與此無關(guān)。而這一問題的存在嚴重侵蝕了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展所需要的資本,致使鄉(xiāng)村民眾不堪重負。對此,為了規(guī)范基層政府的行為,減輕農(nóng)民負擔(dān),近年基層財政對農(nóng)村實行稅費改革,直至出臺全面取消農(nóng)業(yè)稅政策。這項改革挖除了基層政府逐利的基礎(chǔ),但也提出了基層財政如何維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的問題。目前,政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度為支持農(nóng)村稅費改革設(shè)置了專項轉(zhuǎn)移支付項目,政府間財政的一般轉(zhuǎn)移支付分配也從過去的粗括核定轉(zhuǎn)變到細分化,如中央對地方轉(zhuǎn)移支付分配額由省進一步落實到縣、鄉(xiāng)等,這一切都對基層財政管理體制和管理方式的創(chuàng)新提出了客觀要求。
二、國庫集中收付改革:
基層政府預(yù)算制度創(chuàng)新的切入點
第一,財政四項改革舉措的中心是財政國庫制度改革。近年,在我國自上而下推進的部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購以及收支兩條線等四項制度改革中,在政府預(yù)算組織體系和工作環(huán)節(jié)方面,“國庫集中收付制度”都位居舉足輕重的關(guān)鍵地位。首先,在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的時序遞推關(guān)系中,部門預(yù)算制度改革雖然是財政國庫管理制度改革的前提和依據(jù),但政府預(yù)算每一筆資金的現(xiàn)實運行都必須通過國庫制度來具體執(zhí)行。實際上,嚴格規(guī)范的國庫集中收付制度會對單位預(yù)算、部門預(yù)算和政府總預(yù)算形成具有正面效用的“倒逼”機制,促使政府預(yù)算的編制更加科學(xué)、合理。
其次,財政國庫制度改革的內(nèi)容是通過規(guī)范的賬戶體系實行財政資金直收直付,并由此形成適時監(jiān)控系統(tǒng);整個制度的核心在于直收直付。就財政國庫制度和政府采購、收支兩條線的關(guān)系而言,前者對后兩者實質(zhì)上是“一肩挑兩頭”,其中政府采購資金要求采取由財政或集中采購機構(gòu)直接支付給提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)商,這在實質(zhì)上就形成國庫集中收付制度構(gòu)架中的“集中支付”下的“直付”這一分支;而以預(yù)算外資金收繳為主要內(nèi)容,并進一步推進到全部政府收入的收繳分離、罰繳分離等收支兩條線制度的改革,其實質(zhì)是國庫集中收付制度構(gòu)架中的“集中收款”下的“直收”這一分支。
第二,地方“會計核算中心”與“國庫集中收付制度”的思路相同,但著眼點不同。分稅制改革后,由于均衡性財政轉(zhuǎn)移支付的有限性,許多基層財政因為財力嚴重不足而陷入困境,并成為基層政府和農(nóng)村亂收費的起因之一。為了擺脫困境,控制財政支出、強化對預(yù)算外資金的控制,一些地方的基層財政在進行先期的制度創(chuàng)新中,成立了會計集中核算中心。這是在會計核算制度、預(yù)算管理制度不變的條件下,通過會計管理體制調(diào)整來改變會計人員的人事關(guān)系、會計機構(gòu)的歸屬關(guān)系,進而改變財政資金的流程。這項地方會計體制創(chuàng)新的目標與“國庫集中收付制度”改革的思路是一致的,但著眼點不同:前者強調(diào)會計的集中,后者強調(diào)資金收付的集中,以至于二者在賬戶設(shè)置以及資金運行程序上存在明顯的差異。但正因為如此而形成了二者對接的要求,這表明即便在基層財政,國庫制度改革依然居于中心地位。
第三,基層政府推進“國庫集中收付制度”可為財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)架直通車道。一般而言,單一制國家應(yīng)該力求在全國范圍內(nèi)政令一致,而在基層財政推行“國庫集中收付制度”是全國統(tǒng)一制度規(guī)范的需要。目前,我國推行的國庫集中收付制度主要是針對財政和預(yù)算部門、單位之間的財政資金收付關(guān)系而運行的,實際上未來可配合“金財”工程的發(fā)展,通過在電子軟件的設(shè)計上設(shè)置接口,并通過軟件系統(tǒng)的升級,以及相關(guān)局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)和銜接,“國庫集中收付制度”還可以為上下級政府財政之間資金運行形成收付和清算的技術(shù)支撐。目前,中央財政轉(zhuǎn)移方案經(jīng)過多年的修改完善后,近年的取向是將轉(zhuǎn)移支付分配額核算到縣市基層財政。因此,在基層財政推行“國庫集中收付制度”實際上也可預(yù)先為包括中央或省級財政在內(nèi)的上級財政轉(zhuǎn)移鋪架直通車的快車道。
第四,財政國庫管理制度構(gòu)成財政和貨幣兩大宏觀政策調(diào)控手段配合協(xié)調(diào)的聯(lián)結(jié)點。國庫是財政資金的出納機構(gòu)。我國實行委托國庫制度,國庫設(shè)置在作為中央銀行的人民銀行,并由人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)。過去,我國由于對國庫的職能定位偏窄、管理機制錯位,委托國庫制在現(xiàn)實中形成財政、央行兩不管的局面,以至于難以架通兩大宏觀政策配合協(xié)調(diào)的橋梁。推進“國庫集中收付制度”后,財政資金運行的一切信息都可及時、系統(tǒng)、全面、綜合地匯集到國庫,這為財政、貨幣兩大宏觀政策調(diào)控手段的協(xié)調(diào)提供了必要的條件;同時,相對于過去財政資金的分散收付機制而言,“國庫集中收付制度”不僅僅改變了財政資金的運行流程,也強化了財政對國庫的管理職能,并且改變了財政對國庫的管理制度,擴展了管理的內(nèi)容。國庫需要根據(jù)財政資金收付、余存情況對現(xiàn)金進行管理,財政可以根據(jù)國庫現(xiàn)金余額,在資本市場上通過公開市場操作來吞吐貨幣,以體現(xiàn)宏觀調(diào)控的政策意圖,達成財政和貨幣政策的配合。由此,財政國庫管理制度不僅可通過直收直付來規(guī)范管理,同時也形成兩大宏觀政策調(diào)控手段配合協(xié)調(diào)的聯(lián)結(jié)點。
三、以國庫集中收付制度為中心并結(jié)合其他改革的基層財政創(chuàng)新
筆者認為,在基層財政預(yù)算管理的創(chuàng)新過程中,國庫集中收付制度應(yīng)以“一體兩翼”為基本構(gòu)架,并結(jié)合其他各項財政預(yù)算管理的改革舉措推進實施。為此,縣市基層財政可根據(jù)基層財政的特點,以賬戶體系為“體”、以直收直支為“翼”推動財政制度創(chuàng)新。
(一) 推進綜合預(yù)算并實行財政收入直收制
1、取消各種收入過渡戶,讓財政收入直達國庫國庫制度改革和預(yù)算外資金收繳制度、行政事業(yè)收費收支兩條線以及執(zhí)收執(zhí)罰單位的罰繳分離、票款分離等多項改革,其共性都是要求財政收入資金及時、足額地解繳到財政資金的出納機構(gòu)或賬戶,目的是為了杜絕擅自挪用、截留、延壓財政收入入庫的現(xiàn)象,遏制亂收費等滋生腐敗、擾亂公共分配秩序的行為。為此,取消單位開設(shè)的各種收入過渡戶,可在清算系統(tǒng)中建立財政收入直達國庫(或預(yù)算外專戶) 的通道。另外,需要說明的是,由于中央部門所屬的單位和層級多,其預(yù)算外資金收繳制度改革進程中允許設(shè)立實行零余額管理的預(yù)算外資金財政匯繳專戶,但縣市級政府部門所屬的單位和層級少,其非稅收入可直接繳納到國庫或財政專戶,其直達的特性應(yīng)該更加突出,改革也更為徹底。
2. 依托直收制為核心推進綜合預(yù)算
無論是我國部門預(yù)算制度改革的要求,還是預(yù)算外資金在管理方式上推行收繳分離、收支兩條線等,其共同的目標都是為了在單位和部門建立預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌安排的綜合預(yù)算制度,以便扭轉(zhuǎn)我國長期以來政府預(yù)算被肢解、分割的局面,力圖實現(xiàn)預(yù)算完整性的要求。但建立綜合預(yù)算制,必須掌握部門預(yù)算內(nèi)、外資金收支的全面信息。直收制可通過改變資金運行流程,同時輔之以1997 年以來推進預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一核算的會計改革、單位一切收支統(tǒng)管的財務(wù)管理體制等為基礎(chǔ),可有效提供編制綜合預(yù)算制度所需要的信息,并且進一步成為將綜合預(yù)算落到實處的控制機制。
(二) 建立跨級制衡的采購體制以規(guī)范政府支出
1、建立基層財政管理和跨級結(jié)合的管理機制
按照改革方案的漸進性推進部署,應(yīng)將政府采購制度改革盡快推進到縣市級,并擴大縣市級的覆蓋面。雖然我國基層政府的總體規(guī)模大、機構(gòu)多,但各個基層財政的規(guī)模以及需要集中的政府采購量相對較小,如果按照中央和省市級規(guī)范的采購體制的基本框架運行,則可能造成新一輪的基層政府機構(gòu)膨脹,違背1998 年以來的政府機構(gòu)改革意圖。為了避免單個基層政府采購規(guī)模過小、而集中采購環(huán)節(jié)增加可能出現(xiàn)的不經(jīng)濟,在向基層政府推進采購制度的進程中,應(yīng)該以效率為宗旨,可考慮在運作上提高區(qū)域統(tǒng)籌層次。而縣市一級是否設(shè)置集中采購機構(gòu),要根據(jù)實際情況而定,要考慮效益和效率問題,不能為安排人員而設(shè)立機構(gòu),造成基層政府機構(gòu)的擴張;但政府采購的管理職能在財政機關(guān)內(nèi)必須有機構(gòu)承擔(dān),沒有機構(gòu)的,要安排專人負責(zé)。實際上,在深化財政改革的進程中,地方也進行了一些有益的探索,例如,湖北省針對地縣級政府采購規(guī)模不經(jīng)濟、專業(yè)人才缺乏等問題,建立了全省統(tǒng)一市場制度,開展聯(lián)合采購,做到資源共享,提供了可供借鑒的經(jīng)驗。
2. 采購資金實行集中支付
目前,按照《政府采購法》的要求,行政、事業(yè)單位和社會團體的公共采購都應(yīng)該屬于政府采購的范圍;按照分離制衡機制的設(shè)計要求,政府集中采購的執(zhí)行機構(gòu)最好是中介代理機構(gòu)或事業(yè)單位等非政府機構(gòu),同時集中采購的資金來源包括財政撥款和非財政撥款在內(nèi)的公共資金,這種多元化的現(xiàn)狀都表明采購資金的結(jié)算難以僅僅依靠國庫單一賬戶體系的運作。實際上,在推行以國庫單一賬戶體系為結(jié)算系統(tǒng)的“國庫集中收付制度”之前,政府集中采購資金就要求由采購資金專戶直接支付給供應(yīng)商;在推行“國庫集中收付制度”之后,事實上就存在國庫單一賬戶體系和采購資金專戶如何銜接的問題。對此全國沒有下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)定,這就給實際工作帶來了不確定性,當(dāng)然也同時留下了選擇的空間。實際上,對此問題的解決,取決于是否要求集中一次付清采購款。
如果要求對政府采購資金繼續(xù)實行集中付款,會有兩種可供選擇的方案,一是將采購資金專戶納入國庫單一賬戶體系,將其作為“特設(shè)專戶”的一種;二是將政府采購資金專戶置于國庫單一賬戶體系之外。無論選擇哪一種方案,采購資金專戶都需要分別與國庫單一賬戶體系中的其他賬戶以及各單位沿用的實存賬戶進行結(jié)算,通過資金劃轉(zhuǎn)集中到采購資金專戶后,由此將采購資金款一次直付給供應(yīng)商,結(jié)清采購交易事項。如果對政府采購資金不要求集中性一次付款,則無須繼續(xù)另設(shè)“采購資金專戶”,而由國庫單一賬戶體系中的相關(guān)賬戶以及各單位沿用的實存賬戶分頭付款,這種分散付款的方式雖然可減少資金劃轉(zhuǎn)等事項,但容易在采購物品和資金、各方付款份額之間造成相互脫節(jié)的情況,阻礙政府采購制度的順暢運行。因此,筆者認為以采購專戶集中付款的方式更為可取,而這就要求國庫單一賬戶體系和采購執(zhí)行機構(gòu)的采購專戶相互之間進行有效的配合和銜接。
(三) 通過賬戶體系調(diào)整推進向“國庫集中收付制度”并軌
在市以上的政府機構(gòu),由于其下轄的單位多,可以實行“部門會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”并存的格局,二者可以具備兼容性;但在基層的縣鄉(xiāng)級政府,由于其目前的“會計集中核算中心”大多設(shè)置在財政機構(gòu)“, 會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”二者如果同時并存,相互之間在賬戶設(shè)置和資金流程上的要求會相互沖突。另一方面,財政國庫管理制度改革的實質(zhì)是集中管理財政資金,其關(guān)鍵是賬戶體系的設(shè)置。要解決“會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”二者間的相互沖突,就需要通過調(diào)整二者的賬戶體系,以強化財政資金管理為突破口,實現(xiàn)由“會計集中核算中心”向“國庫集中收付制度”的轉(zhuǎn)軌。
1. 將會計集中核算的賬戶改造成為零余額賬戶
目前,在“會計集中核算中心”設(shè)置了一個綜合賬戶,并按單位設(shè)置了分賬戶。并軌時,可以考慮將會計核算中心的綜合賬戶轉(zhuǎn)換為“財政零余額賬戶”;原按單位設(shè)置的分賬戶中的實存資金可繼續(xù)保留,用于對單位結(jié)余資金和自收資金的運行,此外,再按單位設(shè)置“單位零余額賬戶”用于收付結(jié)算財政授權(quán)單位支付的財政資金。
2.由“財政集中收付”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣鴰旒惺崭丁?br />
在“會計集中核算中心”,由于開設(shè)的是實存賬戶,這雖然強化了財政對單位會計的管理,但依然存在財政資金“二次沉淀”的現(xiàn)象。在“會計集中核算中心”向“國庫集中收付制度”并軌的過程中,采取的改革路徑是:單位收付財政資金→財政集中收付資金→國庫集中收付資金;未設(shè)置“會計集中核算中心”的地方,改革路徑是單位收付財政資金→國庫集中收付資金,即一步到位。
3. 將會計責(zé)任回歸到單位
目前基層財政設(shè)置的“會計集中核算中心”實際上是財政在替單位代理記賬,如同在比賽場上既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員一樣。財政將會計管理、會計執(zhí)行的責(zé)任集于一身,將降低《會計法》賦予單位法定負責(zé)人的會計責(zé)任,而財政則需要承擔(dān)各方面累積而匯聚的巨大風(fēng)險。為了依法理順各方面的權(quán)責(zé)關(guān)系,在設(shè)置了“會計集中核算中心”的地方經(jīng)過上述措施與“國庫集中收付制度”并軌后,最好將會計人員和機構(gòu)安排的自主權(quán)交給單位,由單位本單位決定是否選擇代理記賬的方式.如果單位決定自記自管賬目,則可將“會計核算中心”的單位會計賬目回歸給預(yù)算單位;如果單位決定繼續(xù)采取會計代理記賬,則可將“會計核算中心”的單位會計賬目通過預(yù)算單位轉(zhuǎn)交給受托為單位代理記賬的機構(gòu),如會計公司或會計局,但財政不應(yīng)該繼續(xù)成為為單位代理記賬的機構(gòu)。無論如何選擇,歸根到底,各單位會計的會計責(zé)任人一定應(yīng)該是本單位的法定負責(zé)人。
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