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 ●代 爽

況一、財政支出績效評價政策發(fā)展
改革開放以來，我國進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，帶動了政府管理方式的變革，推行政府績效管理和績效評價已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求。黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，黨的十七屆二中全會、五中全會又提出“ 推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”“ 完善政府績效評估制度”，黨的十八大則進(jìn)一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，十八屆三中全會提出了“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”。
2011 年 7 月，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，
《意見》指出，預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價

結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績效管理，就是要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的新預(yù)算績效管理機(jī)制。《意見》還特別指出，預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理心核心。為規(guī)范財政支出績效評價行為，財政部又發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。該《暫行辦法》提出績效評價應(yīng)當(dāng)以項目支出為重點，重點評價一定金額以上，與本部門職能密切相關(guān)具有明顯社會影響和經(jīng)濟(jì)影響的項目。
2014 年 9 月，新《預(yù)算法》完成了修訂。新《預(yù)算法》在國家法律層面上確定了財政支出績效評價的五個方面的具體要求 : 一是預(yù)算編制方面， 明確了績效目標(biāo)管理是預(yù)算編制的基本要件，財政支出績效評價結(jié)果是編制

各級預(yù)算的重要依據(jù)之一；二是財政轉(zhuǎn)移支付制度方面，要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制；三是預(yù)算執(zhí)行方面，預(yù)算執(zhí)行主體對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，各級政府、各部門、各單位要對預(yù)算支出情況開展績效評價 ；四是預(yù)決算審查方面，財政支出政策實施情況、重點支出和重大技資項目預(yù)算安排的是否適當(dāng)和預(yù)算績效，是各級人大審查預(yù)決算的重要內(nèi)容；五是決算和預(yù)決算公開方面，相關(guān)責(zé)任主體要報告、公開支出政策效果、重點支出和重大投資項目績效，就是要“建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。
2018 年 9 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實施《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，《意見》指出，各部門各單位要結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，投資主管部門要加強(qiáng)基建投資績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件。各級財政部門要加強(qiáng)新增重大政策和項目預(yù)算審核，必要時可以組織第三方機(jī)構(gòu)獨立開展績效評估，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。
2018 年 11 月，財政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實 < 中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見 > 的通知》, 指出了引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過程跟蹤和監(jiān)管。
二、第三方財政支出績效評價服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀
財政部印發(fā)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》指出我國預(yù)算管理工作一些亟待解決的問題，其中就包括“績效評價主體單一，第三方評價欠缺，績效評價的公信力和權(quán)威性有待提高”的問題。同時明確提出要完善績效評價主體，強(qiáng)化財政部預(yù)算部門績效評價主體功能，并明確提出第三方評價可以在接受財政或預(yù)算部門委托的情況下獨立開展。在我國財政支出績效評價實踐中，第三方機(jī)構(gòu)在財政支出績效評價的發(fā)展中起到了越來越重要的作用。我國大多數(shù)省市已在引入第三方機(jī)構(gòu)評價財政支出績效的工作進(jìn)行了探索。廣東省是我國先行探索財政支出績效評價的省份，2003 年成為財政支出績效評價試點，2011 年成為省級財政專項資金委托第三方績效評價的試點。2010 年， 市縣級層面地區(qū)—上海市徐匯區(qū)開始引入第三方機(jī)構(gòu)，對區(qū)屬財政專項資金進(jìn)行績效評估。2011 年上海市財

政局印發(fā)了全國首個財政支出績效第三方評價組織的規(guī)范性文件《上海市財政支出績效評價聘用第三方評價機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，明確了對聘用第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件、工作過程、工作質(zhì)量等要求。2012 年徐州市財政局印發(fā)了《財政支出績效評價委托第三方評價機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》， 明對第三方機(jī)構(gòu)的聘用管理、業(yè)務(wù)管理、考核管理等方面的要求，并從組織管理、工作質(zhì)量、執(zhí)行紀(jì)律等方面對第三方機(jī)構(gòu)實施量化考核，考核作為選聘第三方機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)。
第三方組織參與財政支出績效評價盡管已發(fā)展有十多年，但是由于宣傳不夠，很多部門對其缺乏認(rèn)識，也缺乏對它的重視。目前，我國政府內(nèi)部自我評價財政支出績效評價方式仍是主流，上級評價下級，使得我國財政支出績效評價主體出現(xiàn)單一化問題比較嚴(yán)重。財政支出績效評價主體既可以是官方的，即政府內(nèi)部的組織或個人，也可以是非官方的，即第三方， 如會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、管理咨詢公司、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、高等院校、專家學(xué)者等。但這些機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、專家等因各自不同的使命和目的，導(dǎo)致各有不同的利益和觀念，導(dǎo)致對財政支出管理活動各自有不同的立場和觀點，對財政支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)的理解存在差異，所以在財政支出績效評價活動中，對第三方的組織或機(jī)構(gòu)類型選擇極為重要。
三、會計師事務(wù)所財政支出績效評價服務(wù)發(fā)展方向
（一）會計師事務(wù)所財政支出績效評價服務(wù)發(fā)展優(yōu)勢

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首先， 會計師事務(wù)所作為企業(yè)、行政事業(yè)單位服務(wù)的“老牌”第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般主要的業(yè)務(wù)包括審計業(yè)務(wù)、財務(wù)咨詢、管理咨詢等， 這些業(yè)務(wù)使會計師事務(wù)所對各行各業(yè)有著深入的了解，尤其是財務(wù)管理、內(nèi)控管理等。這些都奠定了會計師事務(wù)所提供財政支出績效評價服務(wù)的基礎(chǔ)優(yōu)勢。第二，會計師事務(wù)所是由中國注冊會計師協(xié)會（以下簡稱“ 中注協(xié)”） 統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的行業(yè)， 2016 年中注協(xié)發(fā)布了《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》（以下簡稱《指引》），對會計師事務(wù)所助力財政支出績效評價提出了細(xì)致的專業(yè)要求，做出了技術(shù)性指導(dǎo)?！吨敢芬灶A(yù)算法和財政部關(guān)于財政預(yù)算績效評價工作的系列規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合注冊會計師服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)要求，突出財政支出績效評價業(yè)務(wù)特性，對會計師事務(wù)所績效評價業(yè)務(wù)的承接、計劃評價工作和編制評價工作方案、績效評價的具體實施、形成評價結(jié)論和撰寫評價報告等評價工作環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，特別是在方案的編寫、資料收集方法、資料的類型特征等方面， 為注冊會計師開展這一工作提供詳細(xì)指導(dǎo)。最后，會計師事務(wù)所目前人才結(jié)構(gòu)趨于復(fù)合化。會計師事務(wù)所未來的發(fā)展是業(yè)務(wù)信息化、多元化的發(fā)展方向，需要的人才不僅僅是財務(wù)管理類人才，還包括 IT 信息技術(shù)人才、金融類人才、工程造價類人才等，這樣復(fù)合人才基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)也是財政支出績效評價服務(wù)所需的。
（二）會計師事務(wù)所財政支出績效評價服務(wù)發(fā)展劣勢及應(yīng)對1.主要劣勢。首先， 對于涉及專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的財政支出績效評價項目，需要引入相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)專家參與評價，正所謂各行如隔山，如果引入的專家勝任能不足，對財政支出績效評價結(jié)果影響較大，因此專業(yè)技術(shù)專家的選擇對會計師事務(wù)所進(jìn)行評價服務(wù)是一項挑戰(zhàn)。第二，為了保證財政支出績效評價效果，財政支出績效評價所需的工作應(yīng)當(dāng)是充分的、全面的、細(xì)致的、深入的，這樣勢必導(dǎo)致

服務(wù)成本的提高，如何在合理的成本下實現(xiàn)績效評價效果是會計師事務(wù)所在提供服務(wù)時所面臨的問題。
2.主要應(yīng)對措施。首先，財政部門及相關(guān)部門的專家?guī)炜梢猿蔀闀嫀熓聞?wù)所選聘專家時的優(yōu)先選擇，也可與高校與研究院所聯(lián)系由其推薦， 但在選擇專家時還需研究專家過往工作經(jīng)歷、參與的科研項目等基本信息。或者在項目專家參與階段，提高參與項目的專家數(shù)量。第二，會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)成本的控制與業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富程

度是高度相關(guān)的，同時，在進(jìn)行財政支出績效評價服務(wù)時應(yīng)當(dāng)明確績效評價目標(biāo)，細(xì)化工作內(nèi)容，做好工作計劃，并與財政部門及有關(guān)部門進(jìn)行充分溝通。
作者單位 天津丞明會計師事務(wù)所