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 瑞安全生命周期管理的探索，源于相關(guān)法律法規(guī)，回應(yīng)項目全生命周期管理訴求，反映行業(yè)普遍狀況及邏輯，考慮調(diào)整和創(chuàng)新的空間，助力PPP項目物有所值。
瑞安，是浙江省溫州市代管縣級市，2019全國營商環(huán)境百強縣，于2015年開始大力推廣運用PPP模式，先后分兩批篩選40個項目建立項目儲備庫，涉及教育、污水處理、市政道路等領(lǐng)域，總投資額達(dá)600多億元。“采用PPP模式，在引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)先的運營團隊，為城市管理注入新的理念、效率及活力，同時，引進(jìn)資金減輕政府財政負(fù)擔(dān)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，比政府大包大攬更有效率。”瑞安市PPP中心主任阮曉國說。
邏輯起點：解碼PPP項目全生命周期管理體現(xiàn)為“三個導(dǎo)向”
梳理政策導(dǎo)向。“PPP是新生事物，許多工作尚處于探索中，存在較多風(fēng)險，為此，瑞安市率全省之先制定了PPP項目規(guī)范化文本——《瑞安市PPP項目規(guī)范化管理辦法》，通過制度化、程序化設(shè)置，有效規(guī)避PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五個階段19個步驟的實施風(fēng)險。”阮曉國如是說。對PPP內(nèi)涵的理解和界定是解碼PPP全生命周期管理的邏輯起點。
把準(zhǔn)需求導(dǎo)向。從PPP全生命周期管理看，搭建自身全生命周期管理系統(tǒng)，改“輸血”為“造血”；從PPP全生命周期政府的角色看，政府參與PPP許多工作前置，且前期工作的規(guī)范與否關(guān)乎項目成?。粡腜PP全生命周期社會資本的核心關(guān)切看，地方政府履約問題，也是前期工作不規(guī)范，造成了后面政府不得不對條件、條款提出改變意見。“從實際出發(fā)，作為國家力推的PPP模式，瑞安很早就開始緊跟政策并積極布局。瑞安市主要領(lǐng)導(dǎo)要求在“十三五”大投入、大建設(shè)、大發(fā)展的重要時期，要充分發(fā)揮好PPP模式的保障作用，PPP項目全生命周期管理體系的建立，對諸如此類問題的解決，不言而喻。”阮曉國介紹說。
突出問題導(dǎo)向。對具體PPP項目來說，大家首要關(guān)心的就是物有所值論證和財政承受能力評價這兩個報告，這兩個報告是整個項目的前提。物有所值是政府相對于傳統(tǒng)方式值不值得去做。財政可承受能力，是政府支付能力。阮曉國在線打開瑞安市PPP項目管理平臺，詳細(xì)介紹：“通過系統(tǒng)實現(xiàn)兩評的在線論證和評價。一方面，通過系統(tǒng)的數(shù)據(jù)匯總分析功能，結(jié)合相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置，來實現(xiàn)PPP項目股權(quán)投資支出、運營補貼支出、風(fēng)險承擔(dān)支出和配套投入支出的自動測算，同時統(tǒng)籌所有PPP項目支出數(shù)據(jù)，在線論證項目的財政承受能力情況；另一方面，通過物有所值評價模塊，結(jié)合系統(tǒng)中的行業(yè)數(shù)據(jù)庫信息，來計算項目的PSC值，實現(xiàn)對PPP項目物有所值評價的復(fù)核，有效避免PPP項目選擇上的盲目性。高效解決了傳統(tǒng)管理方式下不能實現(xiàn)的動態(tài)管理，PPP項目全生命周期管理平臺的建立，諸如此類問題，不復(fù)存在。”
當(dāng)務(wù)之急：落實和解決幾個關(guān)鍵問題
融合管理問題。把PPP相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)嵌到項目全生命周期管理，對項目的適用范圍、實施機構(gòu)、承接主體等明確操作指引，避免PPP操作風(fēng)險和平臺風(fēng)險；不得固定回報、回購安排和明股實債，避免PPP債務(wù)風(fēng)險；突出物有所值評價和財政承受能力論證要求，規(guī)避項目的敞口風(fēng)險；對項目對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運行成本及項目收益進(jìn)行全面綜合評估，測算PSC值以及“內(nèi)部收益率”，科學(xué)判定項目的合理利潤率空間，規(guī)避項目運營風(fēng)險；通過合理測算，科學(xué)設(shè)置超額收益分享機制，盈利而非暴利，規(guī)避國有資產(chǎn)流失風(fēng)險；強化執(zhí)行階段的績效付費設(shè)置和中期評估，實現(xiàn)超額收益的合理分配，社會資本或項目公司按合同約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益，控制利潤，防范收益風(fēng)險。記者看到，瑞安市PPP中心編制了一份工作流程，對PPP項目的聯(lián)審把關(guān)做了詳盡描述：“PPP項目管理涉及很多部門，需要在政府層面建立工作協(xié)調(diào)機制。在具體實施過程中，我市各部門積極協(xié)作、相互支持、密切配合，對PPP項目實行多部門的聯(lián)審把關(guān)。”
績效臺賬問題。2020年2月27日，全國PPP綜合信息平臺全新升級后，增設(shè)行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、社會資本等角色用戶，瑞安PPP項目全生命周期管理平臺之前預(yù)置了此類功能，自動生成績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價，形成績效管理臺賬。負(fù)責(zé)平臺搭建的北京財建咨詢的項目經(jīng)理，向記者詳細(xì)介紹了具體情況：“我們團隊通過對987個國家示范項目，相關(guān)績效評價內(nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)PPP項目實施方案，PPP合同文本，尚未形成可實操落地的績效管理方案；尚未動態(tài)監(jiān)控PPP項目總體目標(biāo)和年度績效目標(biāo)；尚未實際應(yīng)用績效管理結(jié)果。存在頗多需要完善之處，如目標(biāo)設(shè)置同質(zhì)化嚴(yán)重、分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)庫缺失等。瑞安PPP項目全生命周期管理平臺的建立，彌補了績效管理諸如此類的不足。”
行業(yè)數(shù)據(jù)成長。截至2019年底，我國PPP綜合信息平臺項目管理庫12341個的項目總量（基本相當(dāng)于全世界總和），無如此單一體量的PPP項目庫，利用系統(tǒng)相關(guān)模塊功能，隨時自定義相關(guān)指標(biāo)，可隨時檢索，生成自身的資料庫、數(shù)據(jù)庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫等，都說數(shù)據(jù)是新的“石油”隨著項目的實施和數(shù)據(jù)的積累，按行業(yè)、地區(qū)、回報機制等進(jìn)行橫、縱向比對，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)用和增值，信息化帶來的價值不言而喻。
探索績效管理的務(wù)實樣本
多維銜接格局。系統(tǒng)由一個大平臺和五個子庫組成，每個模塊維度不同，五庫聯(lián)動搭建，資源隨需配置，多維銜接格局，直接為我所用。全周期、全流程、全覆蓋；細(xì)分權(quán)責(zé)、細(xì)分過程、細(xì)化數(shù)據(jù)；自動審核、自動批復(fù)、自動生成；智能提醒、智能預(yù)警、智能分析。比如說，財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，要上政府付費項目時，就會收到系統(tǒng)的自動預(yù)警，因為財金〔2019〕10號文的明確規(guī)定，這種情況下不得新上政府付費項目，相關(guān)條件已內(nèi)嵌到平臺中。這對如地方債務(wù)、運營風(fēng)險等問題的解決，不言而喻。
文本體系搭建。建立一套多層次、全覆蓋、信息化共享的PPP項目全生命周期管理平臺，內(nèi)嵌物有所值評價、財政承受能力論證及一系列產(chǎn)出和成本收益測算公式，是財政部門充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢的體現(xiàn)。“通過五庫一平臺的系統(tǒng)架構(gòu)，實現(xiàn)PPP的前期項目決策、中期信息發(fā)布以及后期的績效付費的全流程動態(tài)管理，確保PPP項目管理的嚴(yán)格有序。”這是阮曉國平臺設(shè)計初衷。從平臺搭建開始，他對每一環(huán)節(jié)都提出了彌足珍貴的專業(yè)建議。
務(wù)實樣本探索。截至目前，瑞安市PPP項目入庫個數(shù)18個，在溫州市及浙江省89個縣市區(qū)排名中位居首位。瑞安市PPP項目落地率為100%，高出浙江省落地率22個百分點。阮曉國帶我們來到瑞安智慧城管監(jiān)督指揮大廳，現(xiàn)場了解項目運營實際。根據(jù)單位職能和區(qū)域位置將各地采集員上報的問題件分派給處置單位，電子大屏幕上，問題信息、流轉(zhuǎn)和處置情況一“幕”了然。智慧城管實現(xiàn)了第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間處置問題，第一時間解決問題。目前，智慧城管信息系統(tǒng)共納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、交警大隊、公用集團等66個協(xié)同處置部門，根據(jù)指揮中心的派遣任務(wù)，職能部門在線上“接單”，第一時間處置問題。瑞安城管全面進(jìn)入智慧執(zhí)法時代，提升了城市管理水平。
“在推進(jìn)PPP項目的實踐過程中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問題，如PPP合理利潤難以控制，PPP法律相關(guān)政策有待規(guī)范，PPP運作專業(yè)人才缺乏，中介機構(gòu)水平參差不齊，等等。”阮曉國說，下一步，我們將進(jìn)一步落實好省廳決策部署和要求，突出做好以下四方面的工作：一是精準(zhǔn)識別項目。重視項目篩選環(huán)節(jié)，做好項目物有所值評價，統(tǒng)籌開展財政承受能力論證工作，確保財政中長期可持續(xù)性。二是科學(xué)編制方案。項目方案設(shè)計遵循風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等的原則，合理分配風(fēng)險。三是穩(wěn)妥實施采購。明確PPP項目原則上采用競爭性方式選擇社會資本，設(shè)定合理的資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)等評審內(nèi)容，以實現(xiàn)PPP項目競爭的公平公正。四是全程加強監(jiān)管。研究建立項目公司績效考核機制，做好項目中期評估工作，嘗試引入第三方力量，提高PPP項目的專業(yè)化監(jiān)管水平。
“瑞安全生命周期管理的探索，源于相關(guān)法律法規(guī)，回應(yīng)項目全生命周期管理訴求，反映行業(yè)普遍狀況及邏輯，考慮調(diào)整和創(chuàng)新的空間，助力PPP項目物有所值。”阮曉國總結(jié)說。