近日，云南省15家社會審計機構(gòu)與該省審計廳簽訂協(xié)議，參與完成該省今年上半年15個政府投資建設(shè)項目的審計工作，預(yù)計審計的投資總額將達到400億元，這是云南省開始大規(guī)模引進組織社會中介審計機構(gòu)參與政府投資建設(shè)項目審計的標志性事件。
云南省審計廳參與此項活動的工作人員告訴記者，云南省審計廳從1999年就開始在社會力量參與政府審計工作方面做了一些初步探索，但是規(guī)模一直比較小，沒有形成制度，也沒有專門的活動經(jīng)費。在這個過程中，云南省審計廳出臺了相關(guān)的一個文件，即《關(guān)于委托社會中介組織、聘請專業(yè)人員進行項目審計的試行辦法》，對委托原則、項目條件、評審領(lǐng)導(dǎo)、委托程序、法律手續(xù)以及紀律監(jiān)督等方面做出了具體規(guī)定，填補了云南省審計法規(guī)制度中的一項空白。
審計署2006年發(fā)布的《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法》規(guī)定：審計署遇有審計力量不足、相關(guān)專業(yè)知識受到限制等情形時，可以從社會中介機構(gòu)和其他專業(yè)機構(gòu)聘請或者直接聘請外部人員參與審計工作。自此打通了社會力量參與政府審計的“綠色通道”，經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府審計工作的發(fā)展，經(jīng)濟效益審計的重要性日益凸顯，在這個過程中，我們看到了越來越多的社會審計力量的“倩影”。有人生動地把這種關(guān)系形容為“審計機關(guān)是腦,協(xié)審單位是手和眼”。正如硬幣的兩面，社會力量參與政府審計的范圍在擴大，在帶來積極影響的同時，存在怎樣的風(fēng)險？國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三方之間的關(guān)系是否會發(fā)生微妙的變化？在新時期、新形式下，如何衡量和處理好這三方面的關(guān)系？
質(zhì)量控制是關(guān)鍵
中國審計協(xié)會副秘書長崔振龍認為，政府審計的工作量太大，完全由審計機關(guān)從事可能做不到，會造成很多的監(jiān)督空白，由事務(wù)所來參與這項工作，可以增加審計的覆蓋面，提供必要的監(jiān)督服務(wù)。社會審計參加這項工作能否發(fā)揮真正作用，核心問題是社會審計的工作質(zhì)量能否得到保證，如果質(zhì)量得不到保證，就會變成走過場，不會發(fā)生好的作用，如果質(zhì)量能夠得到保證就可以順勢發(fā)揮它的積極作用，這里對幾個因素的把握決定著社會審計的工作質(zhì)量：是否能夠選擇到真正能勝任的、合格的事務(wù)所，即使是合格的事務(wù)所，在這個工作過程中是否有獨立性，其中很重要的一點就是審計費用由誰來出，如果是被審計單位出的，可能就會有問題，如果是政府出的，獨立性就會相對好一些。
近來，政府的投資項目審計越來越受到關(guān)注，原因在于我國的經(jīng)濟增長方式主要還是依靠投資拉動，云南省審計工作在促進節(jié)約政府投資，提高資金使用效益方面發(fā)揮了一定的作用。但是，審計監(jiān)督的覆蓋面還很低。2007年，云南省審計機關(guān)審計建設(shè)項目1549個，審計投資總額187.4億元，僅占國有單位投資總額的15.6%。
目前，全國已經(jīng)有20多個省、市、自治區(qū)制定了地方的投資審計管理辦法，其中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)包括重大審計項目必審制，重大審計項目跟蹤審計，社會中介人員參與，經(jīng)費由財政統(tǒng)一安排。這就保證了社會審計參與政府審計的獨立性。
云南省審計廳的工作人員普遍感覺在與社會審計力量的交往中,他們學(xué)到了一些專業(yè)方面的知識，一些投資項目可以及時地進行驗收。開放、透明的審計工作方式是推進政務(wù)公開的具體體現(xiàn)。通過公開、透明的方式，組織社會中介參與重大投資項目和重點專項資金的審計工作，表明了審計機關(guān)不斷開放、提高審計開放度和透明度的決心，把國家審計和社會審計這兩個方面的力量結(jié)合起來，擴大審計覆蓋面就有了可能。
互動方能“雙劍合璧”
崔振龍同時指出，在社會力量參與政府審計的過程中，管理措施也要到位，事務(wù)所所做的政府審計和一般的事務(wù)所作的市場化的審計要求是不一樣的，如果干的是政府的活，遵守的是注冊會計師的執(zhí)業(yè)準則，可能就會發(fā)生偏離，在這個過程中，審計人員采用的審計方法等都要進行調(diào)整。
據(jù)了解，加拿大國家注冊審計師協(xié)會已制定國家審計、內(nèi)部審計和民間審計通用的審計準則、審計標準，使利用社會審計和內(nèi)部審計力量進行國家審計有了法律依據(jù)和規(guī)范，同時建立各級審計專家數(shù)據(jù)庫，以國家審計的名義組織社會審計和內(nèi)部審計人員實施審計。
審計專家袁廣達教授也指出，政府審計現(xiàn)在主要是財政收支審計和財經(jīng)法紀審計，經(jīng)濟效益審計實踐得較少，總體來講，社會審計人員的素質(zhì)要高于政府審計人員的素質(zhì)，政府部門在這個過程中要進行監(jiān)控，政府部門如何衡量和考核民間審計的質(zhì)量問題需要引起重視。
云南省審計廳的工作人員向記者介紹，《關(guān)于委托社會中介組織、聘請專業(yè)人員進行項目審計的試行辦法》，對委托審計和聘請專業(yè)人員做出了嚴格的規(guī)定：委托審計的項目必須是審計機關(guān)管轄范圍內(nèi)，審計機關(guān)無法組織力量以及項目單位有特殊要求或?qū)徲嫏C關(guān)缺乏專業(yè)人員的審計項目；審計機關(guān)必須與委托的中介機構(gòu)簽訂委托協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任；擬委托的審計項目必須由廳領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)處室領(lǐng)導(dǎo)和部分具有高級職稱的人員組成委托審計項目評審領(lǐng)導(dǎo)小組，采取投票的方式確定中介機構(gòu)；根據(jù)審計項目大小、時間要求長短、工作復(fù)雜程度和工作完成質(zhì)量等因素來確定項目經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)費結(jié)算按進度付款。協(xié)議明確規(guī)定，出現(xiàn)問題嚴肅處理，保證獨立開展工作。
在具體的審計工作中，以審計機關(guān)做主導(dǎo)，把社會中介的審計人員編排到政府審計的工作組里，按照審計機關(guān)所有的工作程序來進行，包括質(zhì)量控制，文稿的要求，工作方案統(tǒng)一制定，審計目標、審計步驟、審計時限以及審計任務(wù)分解等要素都做出要求，最終的審計結(jié)果將向社會公告。技術(shù)要求是什么，審計目標是什么，所有的工作底稿，所有證據(jù)的取證，所有審計資料的編制都按照審計署發(fā)布的審計質(zhì)量控制一百條的標準來制定，有效地控制審計風(fēng)險，嚴格執(zhí)行審計八不準。
三足鼎力，均衡發(fā)展
按審計主體劃分，可分為政府審計、社會審計和內(nèi)部審計，在我國長期以來這三者處于割裂的狀態(tài)，社會審計力量逐漸參與到政府審計和內(nèi)部審計中，它們?nèi)咧g是否會有越來越多的“親密接觸”？
袁廣達教授表示，審計工作的發(fā)展將推進審計資源的優(yōu)化整合，政府審計、社會審計和內(nèi)部審計都存在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢和不足，在各自的領(lǐng)域都發(fā)揮著不同的作用，如果三者之間可以很好地進行優(yōu)勢互補，將促使我國審計行業(yè)長足、均衡的發(fā)展。
要善于引進先進審計機關(guān)經(jīng)過實踐證明、有良好效果的審計管理方法，我國的審計管理不可能照搬國外的先進經(jīng)驗，真正的審計管理創(chuàng)新蘊藏在全國數(shù)千個審計機關(guān)的管理實踐當中，雖然由于社會的發(fā)展、環(huán)境的變化、人員的流動、地域的不同、文化的碰撞，所有的審計機關(guān)不可能有完全一樣的管理細節(jié)，但認真學(xué)習(xí)、消化、借鑒兄弟審計機關(guān)成功的審計管理經(jīng)驗，結(jié)合本機關(guān)的實際，予以改進、創(chuàng)新，就能形成適合本單位的成熟管理模式，推動審計工作的快速發(fā)展。
當前，社會各界對公開審計結(jié)果、開展效益審計的呼聲很高，面對這些新的挑戰(zhàn)，審計管理要及時做出調(diào)整，拿出創(chuàng)新管理的措施，跟上時代的發(fā)展，進行法規(guī)制度、工作方式和工作方法的創(chuàng)新。
