桐廬縣財(cái)政局課題組
“協(xié)建制”的概念沒有在投資學(xué)系列教材、政府投資的規(guī)范性文件中出現(xiàn)過，課題研究者對(duì)它的提出是相對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”而言的。“協(xié)建制”就是針對(duì)目前縣級(jí)政府性投資領(lǐng)域難以杜絕的“三超”現(xiàn)象，專業(yè)化項(xiàng)目管理公司（代建單位）市場(chǎng)發(fā)育極其不成熟，推行“代建制”模式尚待時(shí)日的背景下，抽調(diào)政府機(jī)關(guān)內(nèi)有基建經(jīng)驗(yàn)的人員或聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員協(xié)同建設(shè)單位進(jìn)行政府性投資項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)行“投資、建設(shè)、管理、使用”相對(duì)分離的一種過渡性管理模式。本課題從探討縣級(jí)政府性投資項(xiàng)目為什么要實(shí)行“協(xié)建制”的原因入手，結(jié)合“協(xié)建制”在政府投資項(xiàng)目管理中的實(shí)踐，研究“協(xié)建制”的平臺(tái)建設(shè)及其在縣級(jí)政府性投資項(xiàng)目管理中的作用發(fā)揮。
一、 縣級(jí)政府性投資項(xiàng)目實(shí)行“協(xié)建制”的原因
1、“代建制”在縣級(jí)區(qū)域內(nèi)推行的先天不足增強(qiáng)了“協(xié)建制”建立的可能性。
自從2004年7月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，以及2004年11月16日建設(shè)部出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》后，“代建制”的概念及其規(guī)范化的操作在政府性投資項(xiàng)目管理中不斷被提出和試點(diǎn)，出現(xiàn)了上海、重慶和深圳三種試點(diǎn)模式，并不斷地被加以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣。浙江省也在2005年出臺(tái)了《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》，市、縣級(jí)政府也相繼進(jìn)行了有關(guān)“代建制”的規(guī)范性文件的制訂及項(xiàng)目試點(diǎn)工作，但是“代建制”在縣級(jí)區(qū)域內(nèi)的推行卻存在著先天的不足。首先，縣域外的專業(yè)化項(xiàng)目管理公司無心介入代建項(xiàng)目。“代建制”推行的前提是擁有成熟的專業(yè)化項(xiàng)目管理公司市場(chǎng)，從理論上講，這個(gè)市場(chǎng)是全國(guó)范圍甚至是全世界范圍內(nèi)的，但是即使在經(jīng)濟(jì)全國(guó)排位前列的浙江財(cái)政收入在10億元左右的縣市仍然居多，這就決定了非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能吸引縣域外的專業(yè)化項(xiàng)目管理公司介入；其次，縣域內(nèi)的專業(yè)化項(xiàng)目管理公司很難全面承擔(dān)代建項(xiàng)目。從課題組所在的縣域內(nèi)情況看，代建人分為二類：一類是管理咨詢類公司，僅擁有造價(jià)咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、規(guī)劃設(shè)計(jì)所等，而且這些中介機(jī)構(gòu)的部分業(yè)務(wù)資質(zhì)還屬于掛靠省市級(jí)的相關(guān)中介機(jī)構(gòu)；另一類是房地產(chǎn)開發(fā)公司、二級(jí)以下的施工總承包企業(yè)等。這些代建人僅具有某一方面甚至是建設(shè)過程中某一具體方面的專業(yè)水平，不具備項(xiàng)目全過程的管理經(jīng)驗(yàn)，一旦項(xiàng)目代建失敗，特別是中介機(jī)構(gòu)缺乏基本的抗風(fēng)險(xiǎn)和違約賠償能力；再次，建設(shè)單位和政府投資項(xiàng)目管理部門職能和角色的轉(zhuǎn)變也難以在短時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確到位，“越位”和“缺位”的現(xiàn)象在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)勢(shì)必存在，直接或間接地束縛代建單位的手腳，影響其積極性和主動(dòng)性。因此，“協(xié)建制”作為“代建制”過渡管理模式，它的建立與施行給工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)的培育和實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變提供了時(shí)間和空間。
2、目前縣級(jí)政府性投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀突出了“協(xié)建制”建立的必要性。目前政府性投資項(xiàng)目管理中的一個(gè)突出問題就是由項(xiàng)目管理上的“三超”（超建設(shè)規(guī)模、超建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、超投資概算）引起投資上的“三超”（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算），政績(jī)腐敗和經(jīng)濟(jì)腐敗在投資領(lǐng)域?qū)医恢?，屢查不止。其存在的問題主要有：一是一些部門既擁有投融資的職能，又擁有政府性投資項(xiàng)目審批監(jiān)管職能，同時(shí)還還擁有直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施職能的部門，存在著政企不分、責(zé)任不明、在建投資規(guī)模和年度投資規(guī)模與財(cái)力不配比、投資戰(zhàn)線過長(zhǎng)、監(jiān)管不力、后評(píng)價(jià)制度不健全等問題； 二是大多數(shù)非營(yíng)利性政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)；三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的責(zé)任與利益分離，再加上條塊考核、達(dá)標(biāo)等種種因素的影響，相關(guān)的部門單位和投融資公司積極向政府申請(qǐng)，擴(kuò)大在基建方面的投入，極易造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)土地，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、小而全、大而全建設(shè)項(xiàng)目等現(xiàn)象的產(chǎn)生，影響了土地、資金等資源的集約利用；四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效的實(shí)時(shí)監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題?！皡f(xié)建制”的建立在一定程度上解決了工程管理人員缺乏的矛盾，在一定期間內(nèi)使工程建設(shè)橫向有比較、縱向有監(jiān)督，有利于較好地控制投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
3、不完全的“協(xié)建制”實(shí)踐取得的成效佐證了“協(xié)建制”建立的可行性。2004年，某軍事化指揮中心立項(xiàng)建設(shè)，由于該單位缺乏工程技術(shù)管理人員和基建財(cái)務(wù)管理人員，縣財(cái)政局基建科建議政府委派某單位常年從事基本建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理的一位同志（公務(wù)員身份）直接參與該項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。該同志與建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)和確定的現(xiàn)場(chǎng)管理人員一起，從土地征用、方案設(shè)計(jì)開始，一直到2007年工程竣工決算止，全過程地參與工程的建設(shè)管理，在設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化、現(xiàn)場(chǎng)施工設(shè)計(jì)變更的把關(guān)、暫定價(jià)的確認(rèn)、工程聯(lián)系單簽證等等方面做了大量的工作，提出很多合理化的意見和建議。該工程立項(xiàng)核定建設(shè)規(guī)模4300平方米，投資規(guī)模850萬元，竣工決算的相關(guān)資料反映，工程投資完全控制在立項(xiàng)確定的投資之內(nèi)。在該項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，該同志還參與了某活動(dòng)中心的基建項(xiàng)目管理工作，僅在外墻立面和多功能廳頂部的施工過程中提出的經(jīng)設(shè)計(jì)單位認(rèn)可的優(yōu)化方案，就節(jié)約投資40多萬元，該工程目前已交付使用，從送審的工程決算分析，該工程比立項(xiàng)確定的投資規(guī)模預(yù)計(jì)可節(jié)約近50萬元。而在同期進(jìn)行的未實(shí)行不完全的“協(xié)建制”而是由建設(shè)單位臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施的其他二個(gè)工程也已完工交付使用，但從送審的工程決算分析已明顯地存在“三超”現(xiàn)象。實(shí)踐證明，“協(xié)建制”在政府性投資項(xiàng)目管理中的建立是可行的、而且是卓有成效的。
二、在縣級(jí)政府性投資項(xiàng)目管理中推行“協(xié)建制”的初步設(shè)想
不容置疑，在當(dāng)前全省乃至全國(guó)上下大力推行“代建制”的背景下，提出一種介于現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式——“協(xié)建制”，必須回答如何解決機(jī)構(gòu)問題，人員管理問題，職責(zé)問題，如何實(shí)現(xiàn)從“協(xié)建制”到“代建制”的平穩(wěn)過渡問題。我縣嘗試的委派工程專業(yè)技術(shù)人員參與建設(shè)單位項(xiàng)目管理的不完全 “協(xié)建制”至所以成功，是建立在以下幾個(gè)先決條件基礎(chǔ)上的：一是縣政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持；二是建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)的積極配合及善于聽取合理化的意見和建議；三是被選的委派人個(gè)人的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬。但在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，項(xiàng)目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)管實(shí)際上處于失控狀態(tài)的環(huán)境下，三個(gè)先決條件如果沒有制度的保障和約束，只要失去一個(gè)條件，這種不完全 “協(xié)建制”就起不到應(yīng)有的作用。因此，必須為“協(xié)建制”創(chuàng)造一個(gè)開展工作的平臺(tái)，并將此平臺(tái)與今后推行的“代建制”實(shí)行無縫對(duì)接。
1、建立機(jī)構(gòu)。在管理層面上，設(shè)立“協(xié)建制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由相關(guān)的部委辦局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)“協(xié)建制”機(jī)構(gòu)的工作開展。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)“協(xié)建制”機(jī)構(gòu)日常工作的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。為解決機(jī)構(gòu)增設(shè)問題，有二種方案可供選擇：一種是“協(xié)建制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和為規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目交易、經(jīng)營(yíng)性土地出讓、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)而建立的政府公共資源統(tǒng)一交易中心合署辦公，其優(yōu)點(diǎn)是可以整合資源和職能，外延擴(kuò)大政府公共資源統(tǒng)一交易中心在建設(shè)工程項(xiàng)目交易中的作用發(fā)揮；另一種是“協(xié)建制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和縣國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)或國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司合署辦公，其優(yōu)點(diǎn)是作為政府性負(fù)債統(tǒng)一融資平臺(tái)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司可以從資金的角度與發(fā)改局一起加強(qiáng)對(duì)政府性投資項(xiàng)目的決策管理。在操作層面上，在“協(xié)建制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下根據(jù)非營(yíng)利性政府投資工程項(xiàng)目類別分設(shè)幾個(gè)科室，抽調(diào)政府機(jī)關(guān)內(nèi)政治素質(zhì)過硬，直接參與過政府投資項(xiàng)目建設(shè)，有豐富基建管理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員充實(shí)到各個(gè)科室中去，這些人員的組織和人事關(guān)系不變，但日常考核納入“協(xié)建制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，便于解決現(xiàn)階段對(duì)“協(xié)建制”的人員管理和監(jiān)督問題，也為今后“代建制”的建立在人事上解決一個(gè)可進(jìn)可退的難題。同時(shí)在必要與可能的前提下，吸收中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目建設(shè)的管理，既解決了“協(xié)建制”推行過程中人員不足的難題，又為今后“代建制”的推行培育了專業(yè)管理市場(chǎng)。
2、明確職責(zé)?！墩憬≌顿Y項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》對(duì)實(shí)行“代建制”項(xiàng)目的代建單位明確了從“工程前期征地、拆遷和建設(shè)條件的落實(shí)、協(xié)調(diào)”開始一直到“協(xié)助工程中間驗(yàn)收，編制工程決算，負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工及有關(guān)技術(shù)資料的整理匯編”等十個(gè)方面的權(quán)利和義務(wù)，鑒于“協(xié)建制”是一種介于現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式，這就決定了其所擁有的職責(zé)是 “代建制”中規(guī)定的使用單位和代建單位所擁有的權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合體。具體應(yīng)該包括：一是協(xié)助項(xiàng)目建議書的編制及辦理立項(xiàng)、規(guī)劃等報(bào)批手續(xù)；二是負(fù)責(zé)提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)使用功能進(jìn)行合理化審核；三是負(fù)責(zé)建設(shè)方案和可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的審查和優(yōu)化；四是協(xié)助工程勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購(gòu)等招標(biāo)工作；五是負(fù)責(zé)有關(guān)合同的洽談、簽訂及合同履行的全過程管理；六是負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)變更的審查和報(bào)批；七是負(fù)責(zé)組織工程決算的初步審核，協(xié)助工程決算向有關(guān)部門的審核報(bào)批。以上職責(zé)的提出強(qiáng)調(diào)了參與“協(xié)建制”的成員在涉及到項(xiàng)目建設(shè)中有關(guān)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模方面的確定和變更方面所擁有的絕對(duì)權(quán)利，而相對(duì)弱化了其在建設(shè)程序管理上的職責(zé)，以達(dá)到“協(xié)建制”成員與建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)管理中的獨(dú)立與相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)與分的有機(jī)結(jié)合。
3、強(qiáng)化管理?！皡f(xié)建制”機(jī)構(gòu)的成立和工作的開展并不意味著政府各投資性項(xiàng)目管理的職能部門管理權(quán)力的全部讓渡，而是起到對(duì)政府性投資項(xiàng)目建設(shè)單位基建管理力量的加強(qiáng)、監(jiān)督力度的加大和管理過程的透明化程度增高的作用，因而必然會(huì)受到來自建設(shè)單位、施工單位等外來抵觸，也會(huì)受到來自內(nèi)在的業(yè)務(wù)素質(zhì)和廉政意識(shí)的壓力，強(qiáng)化管理成為實(shí)現(xiàn)“協(xié)建制”作用發(fā)揮的有效手段。其一，政府職能部門在項(xiàng)目管理過程中充分履行職責(zé)是“協(xié)建制”機(jī)構(gòu)和工作人員有效開展工作的基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，協(xié)建人在履行職責(zé)的過程中很難在現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)章中確定其地位，它只不過是加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目管理的一種模式和手段，只有相關(guān)政府職能部門在投資項(xiàng)目管理、計(jì)劃管理、建設(shè)管理和責(zé)任追究上充分履行職責(zé)，“協(xié)建制”機(jī)構(gòu)和工作人員的工作才能得到項(xiàng)目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位等的認(rèn)可與尊重，作用才能得以充分發(fā)揮；其二，政府要加強(qiáng)對(duì)“協(xié)建制”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的管理與考核，“協(xié)建制”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的管理與考核。考核的內(nèi)容側(cè)重于對(duì)協(xié)建項(xiàng)目計(jì)劃完成情況的績(jī)效考核、廉政紀(jì)律考核，以及業(yè)務(wù)技能的考核，對(duì)協(xié)建辦內(nèi)部不能很好履行職責(zé)的工作人員實(shí)行退回原單位制，對(duì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)行評(píng)優(yōu)罰劣制和淘汰出局制。
總之，“協(xié)建制”作為現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式，在推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目管理“職業(yè)化、規(guī)范化、透明化、效益化”的道路上帶來了新的突破，它是一種新型管理模式的探索和有益嘗試，必將為“代建制”的最后確定積累經(jīng)驗(yàn)和奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
課題組組長(zhǎng)：俞 谷
成員：張根興（執(zhí)筆）、畢文浩、范敏、吳志明
