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 楊紹禹 邢聰

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出了建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系目標(biāo)；2009年財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，提供了操作指南；2012年財(cái)政部頒布了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)并提出新的發(fā)展思路；2014年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》并在預(yù)算法修訂的同時(shí)首次以法律方式明確公共財(cái)政預(yù)算收支的績(jī)效管理要求。在中央績(jī)效管理工作的推進(jìn)下，各級(jí)政府相應(yīng)出臺(tái)各省市的預(yù)算績(jī)效管理辦法和實(shí)施細(xì)則?；鶎有姓聵I(yè)單位作為預(yù)算績(jī)效管理的主要實(shí)踐單位，其預(yù)算績(jī)效管理成果不僅是國(guó)家財(cái)政政策落地效應(yīng)和財(cái)政資金發(fā)揮效應(yīng)的體現(xiàn)，更是支撐國(guó)家預(yù)算績(jī)效科學(xué)管理的基石。當(dāng)下，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深化，各級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作已從無(wú)到有取得了跨越式發(fā)展，但由于全面推行預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)間不長(zhǎng)、行政事業(yè)單位體制改革、各地區(qū)推行進(jìn)度不一等因素影響，不少行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)上仍存在核心理念沒(méi)有完全樹(shù)立、預(yù)算績(jī)效管理具體要求還未切實(shí)落實(shí)、對(duì)國(guó)家預(yù)算績(jī)效體系發(fā)展的支撐作用還未真正體現(xiàn)等問(wèn)題。

一、預(yù)算績(jī)效在行政事業(yè)單位實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（一)基層業(yè)務(wù)單位預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任約束，業(yè)務(wù)部門(mén)作為預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制和使用主體，理應(yīng)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算績(jī)效負(fù)有直接責(zé)任。但在實(shí)務(wù)操作中，一些基層行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門(mén)人員仍然存在輕業(yè)務(wù)預(yù)算提報(bào)、重財(cái)務(wù)預(yù)算下達(dá)的慣性思維，認(rèn)為“預(yù)算、績(jī)效涉及錢和賬的均屬于財(cái)務(wù)部門(mén)的管理范疇，業(yè)務(wù)部門(mén)只需按照財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行”。預(yù)算績(jī)效工作之初的不重視會(huì)造成后續(xù)過(guò)程管理和結(jié)果考核偏離預(yù)期目標(biāo)。如：預(yù)算編制環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)對(duì)其擬實(shí)施的項(xiàng)目就項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分解，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)象的數(shù)量、所需時(shí)效、耗費(fèi)成本和預(yù)期效益進(jìn)行合理預(yù)測(cè)并提供相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效說(shuō)明作為預(yù)算支撐材料。實(shí)務(wù)中，業(yè)務(wù)部門(mén)常常不重視自身預(yù)算編制責(zé)任，預(yù)算績(jī)效資料敷衍填報(bào)，導(dǎo)致執(zhí)行中預(yù)算實(shí)效與目標(biāo)偏差較大，出現(xiàn)執(zhí)行中調(diào)整預(yù)算或預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、結(jié)束后績(jī)效自評(píng)效果差、影響單位整體績(jī)效評(píng)級(jí)等問(wèn)題。

（二）基層單位預(yù)算績(jī)效機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不合理

理論上，預(yù)算績(jī)效管理的組織架構(gòu)有三層，第一層是組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)章制度制定、預(yù)算績(jī)效監(jiān)督考核和推動(dòng)預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用；第二層是支撐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)；第三層是實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)績(jī)效編制、執(zhí)行預(yù)算績(jī)效等具體工作。三層機(jī)構(gòu)應(yīng)互相獨(dú)立，互相支撐預(yù)算績(jī)效工作，但實(shí)務(wù)中，由于基層行政事業(yè)單位的組織編制和人力資源沉淀等原因，財(cái)務(wù)部門(mén)幾乎同時(shí)兼顧了上述三種機(jī)構(gòu)職能，既組織、支撐，又承擔(dān)實(shí)施職責(zé)，績(jī)效人員同時(shí)由財(cái)務(wù)人員兼任，一崗多責(zé)下極易出現(xiàn)績(jī)效工作精力不足、業(yè)務(wù)專業(yè)度不高、不相容崗位未有效分離等問(wèn)題，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理工作的整體準(zhǔn)確性和可靠性。

（三）預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)不完善，未實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)引領(lǐng)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用兩大支撐作用

1.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制參差不齊，未能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、結(jié)果評(píng)價(jià)全過(guò)程，是預(yù)算績(jī)效管理的靈魂。編制清晰、分解細(xì)致的績(jī)效目標(biāo)，是監(jiān)控、考評(píng)該預(yù)算項(xiàng)目的核心，也是反映該項(xiàng)目建設(shè)全貌的基礎(chǔ)?；鶎有姓聵I(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)同步編制績(jī)效目標(biāo)，但在實(shí)務(wù)操作中，不少單位績(jī)效目標(biāo)編制培訓(xùn)不到位，未對(duì)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制出臺(tái)規(guī)范化指導(dǎo)意見(jiàn)或未梳理本單位實(shí)際情況建設(shè)對(duì)應(yīng)績(jī)效目標(biāo)庫(kù)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算編報(bào)時(shí)缺少參考標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)細(xì)化、量化程度不高，數(shù)量、質(zhì)量、效益、成本等指標(biāo)填報(bào)模糊、籠統(tǒng)，表述不規(guī)范的情況。績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，難以通過(guò)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況判斷項(xiàng)目建設(shè)成效，不能起到績(jī)效目標(biāo)的引領(lǐng)作用。

2.預(yù)算績(jī)效信息化系統(tǒng)建設(shè)投入不足，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控乏力

目前，行政事業(yè)單位在績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)方面還存在系統(tǒng)建設(shè)薄弱、缺乏智能系統(tǒng)支持信息共享等問(wèn)題。大多數(shù)行政事業(yè)單位使用省財(cái)政廳建設(shè)的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)向上級(jí)財(cái)政部門(mén)完成單位整體績(jī)效管理情況和項(xiàng)目績(jī)效管理情況申報(bào)，但單位內(nèi)部的績(jī)效管理卻停留在財(cái)務(wù)部門(mén)向業(yè)務(wù)部門(mén)下發(fā)電子表格傳達(dá)績(jī)效工作要求，再回收電子表格人工統(tǒng)計(jì)后匯總上報(bào)績(jī)效工作的階段。工作方式落后、時(shí)間周期長(zhǎng)、不能實(shí)現(xiàn)信息共享，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控及時(shí)性不能得到有效保障，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效過(guò)程管控缺乏及時(shí)性和可靠性。

3.預(yù)算績(jī)效自評(píng)體系建設(shè)不完善，自評(píng)結(jié)果實(shí)用性、可用性較差

行政事業(yè)單位自評(píng)包括單位整體預(yù)算自評(píng)和項(xiàng)目自評(píng)。整體自評(píng)參照各地省市財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行；項(xiàng)目自評(píng)需各單位根據(jù)自身單位情況、行業(yè)類別等建立自評(píng)價(jià)體系，再自行組織自評(píng)。目前，不少單位自評(píng)價(jià)體系建設(shè)尚不健全，單位自評(píng)重點(diǎn)還停留在關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算調(diào)整率等預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)上，對(duì)預(yù)算資金使用的建設(shè)效益，如社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等尚未有個(gè)性化自評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，自評(píng)結(jié)果的實(shí)用性較差，不能全面反映預(yù)算資金的使用成效，其績(jī)效自評(píng)結(jié)果不能起到績(jī)效結(jié)果對(duì)預(yù)算優(yōu)化的支撐作用。

4.預(yù)算績(jī)效自評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分，不能推進(jìn)長(zhǎng)效優(yōu)化發(fā)展

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效自評(píng)價(jià)工作常因自評(píng)價(jià)體系建設(shè)不完善、單位績(jī)效管理專業(yè)度不高等原因，造成自評(píng)價(jià)結(jié)果還停留在反映情況、分析問(wèn)題、提出改進(jìn)意見(jiàn)層面。評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于單位預(yù)算分配和支出管理的參考作用、導(dǎo)向作用、制約作用和對(duì)單位制度建設(shè)的反饋支撐作用還未得到充分體現(xiàn)，推進(jìn)單位長(zhǎng)效優(yōu)化發(fā)展的作用還有待提高。

二、基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中主要問(wèn)題的對(duì)策

（一）以培訓(xùn)和宣傳為抓手，正確認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理理念

通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)和宣傳的方式宣貫預(yù)算績(jī)效管理原則，從上至下的讓單位全員從思想層面扭轉(zhuǎn)單位傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念和工作慣性，使管理層明白預(yù)算績(jī)效工作的要點(diǎn)和意義；讓業(yè)務(wù)人員明白預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)利、責(zé)任與工作內(nèi)容，真正提升單位全員參與水平，形成一把手負(fù)責(zé)，各部門(mén)參與，自下而上、運(yùn)用零基模式推進(jìn)預(yù)算編制的工作機(jī)制，從根本上樹(shù)立基層單位預(yù)算績(jī)效管理理念，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效建設(shè)。

（二）建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

1.定崗定責(zé)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，解決機(jī)制困境

在預(yù)算績(jī)效“自上而下”的推進(jìn)過(guò)程中，基層行政事業(yè)單位在體制機(jī)構(gòu)受限的情況下，要充分認(rèn)識(shí)“人力資源”儲(chǔ)備的重要性，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有崗位職責(zé)，設(shè)定財(cái)務(wù)部門(mén)專業(yè)績(jī)效崗和業(yè)務(wù)部門(mén)績(jī)效專業(yè)崗；定期集中財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理人員，通過(guò)送出培訓(xùn)、自我研討等方法，提高人員整體素質(zhì)，以便快速應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不合理等各種中短期問(wèn)題和挑戰(zhàn)，有效支撐基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的快速高效推開(kāi)。

2.精準(zhǔn)解讀文件政策精神，建單位預(yù)算績(jī)效管理之“形”

基層行政事業(yè)單位建設(shè)預(yù)算績(jī)效體系，首先要精準(zhǔn)解讀各類文件政策精神，根據(jù)上級(jí)文件政策要求，修訂和完善本單位預(yù)算管理辦法和相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。然后在原有預(yù)算管理辦法基礎(chǔ)上新增預(yù)算績(jī)效管理要求，建設(shè)完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制、預(yù)算績(jī)效中期監(jiān)控和預(yù)算績(jī)效自評(píng)等流程制度，完成各類制度框架建設(shè)，做到預(yù)算績(jī)效管理有據(jù)可依，流程規(guī)范，強(qiáng)化責(zé)任約束。最后在實(shí)施細(xì)則上，可結(jié)合本單位實(shí)際情況對(duì)部分業(yè)務(wù)操作流程進(jìn)行優(yōu)化，以提高預(yù)算績(jī)效管理效率。例如：針對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)的業(yè)務(wù)部門(mén)績(jī)效目標(biāo)填報(bào)不規(guī)范問(wèn)題，可通過(guò)單位先自行評(píng)估項(xiàng)目預(yù)算構(gòu)成內(nèi)容，再根據(jù)評(píng)估結(jié)果提煉績(jī)效目標(biāo)的管理流程，提高績(jī)效目標(biāo)填報(bào)的規(guī)范性。具體操作為：行政事業(yè)單位先制定項(xiàng)目事前評(píng)估規(guī)則，其中：評(píng)估內(nèi)容包含項(xiàng)目立項(xiàng)需求分析、項(xiàng)目實(shí)施管控過(guò)程分析、項(xiàng)目建設(shè)明細(xì)分析等。評(píng)估通過(guò)后對(duì)予以立項(xiàng)的項(xiàng)目根據(jù)其項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告中立項(xiàng)需求分析提煉出相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效效益性指標(biāo)；根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施管控過(guò)程分析提煉出相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效時(shí)效性指標(biāo)；根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)明細(xì)分析提煉出相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效數(shù)量、成本指標(biāo)等，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目初始的嚴(yán)管和縮短無(wú)效績(jī)效目標(biāo)填報(bào)時(shí)間。

3.結(jié)合單位實(shí)際，發(fā)揮專家力量，建單位預(yù)算績(jī)效管理之“神”。

在規(guī)章制度建設(shè)完成后，基層行政事業(yè)單位可結(jié)合自身實(shí)際情況，建設(shè)完善本單位績(jī)效管理專家?guī)?。其中：專家專業(yè)應(yīng)覆蓋財(cái)務(wù)、計(jì)劃、采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行等領(lǐng)域，多維度、多角度通過(guò)德?tīng)柗品?、頭腦風(fēng)暴等多種方法融合單位特色建設(shè)完成本單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。其中：預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系分共性指標(biāo)體系和特色指標(biāo)體系，共性指標(biāo)體系可參考省市績(jī)效考評(píng)體系，如預(yù)算執(zhí)行率計(jì)算公式、年中預(yù)算調(diào)整得分計(jì)算公式、預(yù)算偏差計(jì)算公式等務(wù)必與省市財(cái)政績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)保持一致，以保證績(jī)效結(jié)果具有可比性；特色指標(biāo)體系，應(yīng)結(jié)合單位特色、行業(yè)特色，重點(diǎn)對(duì)以效益性指標(biāo)為代表的個(gè)性化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，如社會(huì)效益性指標(biāo)，學(xué)校單位可重點(diǎn)關(guān)注招生就業(yè)率、地區(qū)就業(yè)貢獻(xiàn)率、教學(xué)設(shè)備教育投入產(chǎn)出率等行業(yè)特色指標(biāo)，充分反映項(xiàng)目建設(shè)成效，讓評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)揮對(duì)預(yù)算優(yōu)化的支撐作用。

（三）樹(shù)立全流程動(dòng)態(tài)預(yù)算績(jī)效考核理念，以月、季度例會(huì)等方式強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效的事中監(jiān)控和糾偏作用

注意合理設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，定期分析考核。在單位的月度和季度例會(huì)中開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理分析和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析等使單位的業(yè)務(wù)部門(mén)人員充分明白、掌控當(dāng)下各項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況，以便及時(shí)糾偏，保障預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的最終有效完成，切實(shí)解決基層業(yè)務(wù)單位預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)問(wèn)題。

（四）嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果，以結(jié)果促效果，促進(jìn)單位預(yù)算績(jī)效管理水平提升

要充分落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理要求，就要強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)引領(lǐng)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用兩大支撐，充分運(yùn)用預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果優(yōu)化預(yù)算管理。通過(guò)建立結(jié)果公開(kāi)機(jī)制、績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲制度，不搞“一團(tuán)和氣”。將基層行政事業(yè)單位預(yù)算考評(píng)結(jié)果與基層部門(mén)績(jī)效掛鉤、與來(lái)年基層部門(mén)預(yù)算掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果低的項(xiàng)目嚴(yán)格落實(shí)砍減預(yù)算政策、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果低的基層業(yè)務(wù)部門(mén)來(lái)年預(yù)算嚴(yán)格落實(shí)控制政策，以喚醒單位全員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效優(yōu)化、逐年提升單位預(yù)算績(jī)效管理水平的目的。

三、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)下新常態(tài)背景下，基層行政事業(yè)單位雖然面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但仍要努力適應(yīng)預(yù)算體制變革，以積極的態(tài)度對(duì)待預(yù)算績(jī)效管理的新要求，做好預(yù)算績(jī)效管理工作。通過(guò)不斷提高各基層單位人員素質(zhì)，建立健全管理機(jī)制等方式，從底層筑底，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效工作“重績(jī)效、講績(jī)效、抓績(jī)效、用績(jī)效”的目標(biāo)，推動(dòng)財(cái)政資金使用提質(zhì)增效。

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（作者簡(jiǎn)介：楊紹禹，會(huì)計(jì)師，經(jīng)濟(jì)師，四川電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院預(yù)算管理專責(zé)；邢聰，高級(jí)會(huì)計(jì)師，中國(guó)航空油料有限責(zé)任公司西南公司財(cái)務(wù)主管。）