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現(xiàn)代企業(yè)法人治理層面主要有兩種監(jiān)督機(jī)制：以董事會(huì)為治理中心，董事會(huì)集決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身的一元監(jiān)督模式；另設(shè)監(jiān)事會(huì)為專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的二元模式。我國(guó)1993年頒布的公司法首次明確設(shè)立監(jiān)事會(huì)制度，規(guī)定我國(guó)公司應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)地位相平行，共同對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)。

國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)以1998年國(guó)務(wù)院向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽察特派員為起點(diǎn)，1999 年公司法修訂時(shí)國(guó)務(wù)院稽察特派員更名為國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)。2000年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，規(guī)定國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度正式建立?，F(xiàn)行公司法（2018修訂）規(guī)定一般有限責(zé)任公司、股份有限公司內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事），國(guó)有獨(dú)資公司實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度，監(jiān)事會(huì)成員由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派。委派的監(jiān)事屬于行政編制，與所任職公司沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受公司管理層制約。國(guó)有企業(yè)中的上市公司，除設(shè)立監(jiān)事會(huì)外，還按照證監(jiān)會(huì)《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《上市公司治理準(zhǔn)則》等建立獨(dú)立董事制度，獨(dú)立董事來(lái)自企業(yè)外部。

首先，監(jiān)督職責(zé)重合、力量分散問(wèn)題得到有效解決。長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)外派監(jiān)事會(huì)在國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督上職責(zé)重合、力量分散。以中央企業(yè)為例，由于監(jiān)督力量分散，原國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)和審計(jì)機(jī)關(guān)均難以對(duì)全部中央企業(yè)進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，存在監(jiān)督盲點(diǎn)，而在一些領(lǐng)域又存在重復(fù)監(jiān)督問(wèn)題。2018年機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)署整合原外派監(jiān)事會(huì)編制和人員，設(shè)立8個(gè)派出企業(yè)審計(jì)局，使監(jiān)督職責(zé)重合、監(jiān)督力量分散問(wèn)題得到有效解決，為履行國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋職責(zé)提供了條件。

其次，對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性更強(qiáng)。多數(shù)監(jiān)督理論認(rèn)為，監(jiān)督效能取決于監(jiān)督的獨(dú)立性，外部監(jiān)督較內(nèi)部監(jiān)督效能更強(qiáng)。原國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)雖由國(guó)務(wù)院派出，但監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委。監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督，但實(shí)際運(yùn)行中，國(guó)資委作為出資人代表常常會(huì)參與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)活動(dòng)，一些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由國(guó)有企業(yè)與國(guó)資委共同決策，監(jiān)事會(huì)難以獨(dú)立、有效進(jìn)行監(jiān)督。而審計(jì)署作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，特別是在中央審計(jì)委員會(huì)成立后，黨中央加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。國(guó)家審計(jì)既可以對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，也可以對(duì)國(guó)資委從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變職能情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立性和權(quán)威性更強(qiáng)，監(jiān)督效能將得到有效提升。

再次，有利于整合國(guó)有企業(yè)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督力量。監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督均聚焦經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，但監(jiān)事會(huì)對(duì)本級(jí)股東會(huì)負(fù)責(zé)，上下級(jí)企業(yè)的監(jiān)事會(huì)之間不存在隸屬關(guān)系，上級(jí)企業(yè)監(jiān)事會(huì)難以整合下級(jí)監(jiān)事力量。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。根據(jù)審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)有權(quán)依法對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，明確內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)和專職人員。國(guó)有企業(yè)成立審計(jì)委員會(huì)后，內(nèi)部審計(jì)的地位和力量進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各類監(jiān)督力量的整合協(xié)調(diào)能力較外派監(jiān)事會(huì)得到增強(qiáng)，有利于發(fā)揮綜合監(jiān)督效能。

在公司法范疇內(nèi)，國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司?，F(xiàn)行公司法規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)成員由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派，本輪機(jī)構(gòu)改革已明確不再設(shè)立國(guó)有大型重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)事會(huì)，相關(guān)職能整合至國(guó)家審計(jì)監(jiān)督中，公司法的相關(guān)規(guī)定預(yù)計(jì)將進(jìn)行修訂?；谏鲜龈母镉绊?，建議在公司法后續(xù)修訂中，對(duì)同屬審計(jì)監(jiān)督范圍的國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司及其下屬子公司可同樣不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)，而國(guó)有參股企業(yè)和其他企業(yè)可以依據(jù)章程選擇設(shè)立監(jiān)事會(huì)。

（一）國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司本部層面可不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)的股權(quán)多元化趨勢(shì)明顯。如南方電網(wǎng)、南方航空等中央企業(yè)，在股權(quán)多元化改革中引入了地方國(guó)資股東，不再由國(guó)務(wù)院國(guó)資委單獨(dú)持股，而是由中央和地方多家國(guó)有企業(yè)持股。公司法對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定，但根據(jù)審計(jì)法規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有全資公司、國(guó)有控股企業(yè)在接受審計(jì)監(jiān)督方面不存在差別。按照公司法的要求，南方航空作為規(guī)模較大的國(guó)有全資有限公司，應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)。因機(jī)構(gòu)改革不再設(shè)立外派監(jiān)事會(huì)，南方航空設(shè)立了兩名內(nèi)部監(jiān)事。南方航空與其他中央企業(yè)一并接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)事仍與審計(jì)監(jiān)督存在職能上的交叉重合。筆者建議國(guó)有全資、控股公司可不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，與國(guó)有獨(dú)資公司一并接受?chē)?guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)發(fā)揮外部董事、董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)等作用，以進(jìn)一步整合監(jiān)督力量、減少監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效能。

（二）國(guó)有全資、控股公司的下屬子公司可不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)

一些規(guī)模較大的國(guó)有全資、控股企業(yè)下屬子公司眾多，其中下屬全資子公司不設(shè)股東會(huì)，其監(jiān)事會(huì)成員一般由母公司派出，對(duì)母公司負(fù)責(zé)，實(shí)際派出的監(jiān)事人員相當(dāng)一部分為母公司的內(nèi)部審計(jì)人員兼任；下屬控股子公司一般按照公司法規(guī)定內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)，并依照公司章程由股東會(huì)產(chǎn)生監(jiān)事會(huì)?！秾徲?jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確“審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中，特別是在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)三級(jí)以下單位審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計(jì)力量和成果”，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向本單位黨組織、董事會(huì)（或主要負(fù)責(zé)人）負(fù)責(zé)，對(duì)本系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。保留國(guó)有全資、控股企業(yè)下屬子公司的監(jiān)事會(huì)，與改革后的國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)存在職能交叉、力量分散、重復(fù)監(jiān)督等問(wèn)題，建議不再?gòu)?qiáng)制設(shè)立，發(fā)揮董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)等專門(mén)機(jī)構(gòu)作用。

（三）國(guó)有參股公司和其他公司可依章程選擇設(shè)立監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)

監(jiān)事會(huì)作為一種監(jiān)督模式，并非現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的必設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。獨(dú)立董事監(jiān)督模式和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督模式都有成功實(shí)踐的范例，只要完善制度設(shè)計(jì)，確保公司監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性，兩種監(jiān)督模式都是可行的?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國(guó)有產(chǎn)權(quán)可依規(guī)自由交易，企業(yè)性質(zhì)經(jīng)常轉(zhuǎn)換?？紤]國(guó)有控股公司、國(guó)有參股公司和其他公司在立法上的一致性和實(shí)際中的操作性，筆者建議，可以探索使企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)中擁有更多自主空間，在法人層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置上更為靈活，授予企業(yè)依據(jù)章程選擇設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利。上市公司因其特殊性可以明確強(qiáng)制性法律條文，要求設(shè)立獨(dú)立、有效的法人層面監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以為外部董事、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)等，其他公司則根據(jù)實(shí)際情況由股東會(huì)自主決定是否設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并在公司章程中予以明確。（作者單位系審計(jì)署駐廣州特派員辦事處）

來(lái)源：《審計(jì)觀察》雜志2022年第5期