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1.事業(yè)單位。事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的以公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位。事業(yè)單位參與社會事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，所需經(jīng)費主要來源于財政撥款。

2.財政項目。財政項目是指事業(yè)單位為完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出以外，由財政預(yù)算專項安排來完成的項目支出，它具有專項性、獨立性和完整性的特征。

3.預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)預(yù)算實施的過程，是把一定時期內(nèi)資金需求計劃、規(guī)劃安排變?yōu)楝F(xiàn)實的具體操作步驟。預(yù)算執(zhí)行管理是財政管理的重要組成部分，是實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟。預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低，不僅關(guān)系到事業(yè)單位財政項目的落實、關(guān)系到提供公共服務(wù)水平、關(guān)系到財政資金使用效益以及事業(yè)單位各項職責(zé)的正常履行，更是為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)的保障。

1.A科研事業(yè)單位基本情況。A科研事業(yè)單位是某直屬公益一類事業(yè)單位，主要承擔(dān)了文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)、傳播中華文化的歷史使命，主要從事以繁榮文化事業(yè)為目的的科學(xué)項目研究。

根據(jù)上級主管部門要求，部門預(yù)算安排的項目支出在四季度需達(dá)到預(yù)算支出的95%以上，三季度需達(dá)到預(yù)算支出的80%以上，二季度需達(dá)到預(yù)算支出的50%以上。相應(yīng)時間節(jié)點年度預(yù)算支出進(jìn)度未達(dá)標(biāo)的將調(diào)整下年預(yù)算控制數(shù)，未使用完的財政性資金將由財政部門按一定比例收回統(tǒng)籌安排。

2.項目支出預(yù)算執(zhí)行情況。本文以A科研事業(yè)單位為例，選取2019—2021年全年財政項目預(yù)算支出為樣本，具體分析A科研事業(yè)單位預(yù)算財政撥款項目執(zhí)行進(jìn)度情況（表1）。

如表１所示，A科研單位2019—2021年項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度平均為81.59%，2019年項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為87.29%，2020年項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為68.04%，2021年項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為89.43%，三年中的每個季度均未達(dá)到上級部門的要求。2020年受新冠疫情的影響，項目執(zhí)行率很低，2021年僅比2019年略高2.14%，從這三年的項目執(zhí)行情況來看，執(zhí)行也是在逐年推進(jìn)，但與目標(biāo)要求還有差距。因此，從目前財政項目預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)來看，執(zhí)行率偏低的現(xiàn)象依然存在。

1.財政項目預(yù)算編制不準(zhǔn)確。項目負(fù)責(zé)人“重項目申請，輕項目執(zhí)行”，對項目自身缺乏深入了解、項目目的性不明確，缺乏財務(wù)相關(guān)知識以及管理經(jīng)驗，憑借以往的經(jīng)驗和方法估計編制預(yù)算，直接影響到項目的有效執(zhí)行。有的項目在做預(yù)算時內(nèi)容沒有細(xì)化，在編制預(yù)算前沒有充分調(diào)研、論證、考慮不周，使政府采購項目在實施時未編制政府采購預(yù)算，實施過程中出現(xiàn)調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象，造成項目預(yù)算資金短缺；有的項目盲目參照上年數(shù)據(jù)調(diào)整上報，預(yù)算編制缺乏前瞻性，項目工作計劃不詳細(xì)，缺乏通盤考慮、統(tǒng)籌安排；有的工程類項目按照項目總投資概算編制，沒有分年度編制投資計劃；有的項目存在預(yù)算最大化動機(jī)，造成大量財政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。同時，項目資金預(yù)算只做了總預(yù)算，沒有按照政府收支分類科目具體編制功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，沒有將全面預(yù)算的概念滲透到預(yù)算管理中去，從而造成預(yù)算執(zhí)行源頭的不細(xì)不實，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

2.財政項目預(yù)算資金下達(dá)不及時。財政項目計劃指標(biāo)下達(dá)過晚以及時間不確定，使項目在預(yù)算年度內(nèi)難以完成，導(dǎo)致項目資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。一是省級部門年初預(yù)算資金是在人大會結(jié)束后下達(dá)，基本上是每年3月份之后下達(dá)，省級財政專項資金一般是在5—6月份下達(dá)，項目負(fù)責(zé)人才開始著手準(zhǔn)備方案規(guī)劃。由于項目前期準(zhǔn)備工作的不充分，所以在第一季度項目不能形成有效支出；二是中央專項資金下達(dá)時間基本上是在下半年，一般都在8月份左右，導(dǎo)致項目難以及時開展；三是有的省級項目較特別，資金是在年末下達(dá)，這就意味著全年實際有預(yù)算支出的時間僅為幾個月。以上原因?qū)е马椖繂油?，真正的預(yù)算執(zhí)行通常是從第二、三季度才開始，執(zhí)行時間緊、任務(wù)重，出現(xiàn)年底集中突擊花錢的現(xiàn)象。同時，A單位項目支出受資金下達(dá)時間、項目執(zhí)行管理、疫情、天氣等各種不可抗力因素的制約，延緩了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，也影響了整個項目資金的使用效益。

3.財政項目預(yù)算執(zhí)行管理工作不受重視。財政項目預(yù)算執(zhí)行缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，具體實施項目的業(yè)務(wù)部門存在“重資金爭取、輕預(yù)算執(zhí)行”的觀念。一是不重視項目前期準(zhǔn)備工作。項目基本上都是在預(yù)算批復(fù)后才開始進(jìn)行規(guī)劃、市場調(diào)研等本應(yīng)在前期準(zhǔn)備的工作，有的工程類項目需要經(jīng)過方案設(shè)計、專家論證、招投標(biāo)、政府采購等程序，沒有合理的預(yù)估實施周期。在實施期間，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，由于前期工作準(zhǔn)備不足，影響項目執(zhí)行進(jìn)度，造成項目預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。二是單位內(nèi)部缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。預(yù)算管理以財務(wù)部門為主、業(yè)務(wù)部門為輔，導(dǎo)致有些業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算編制和執(zhí)行都是財務(wù)部門的事，沒有引起足夠重視。另外，財務(wù)部門雖然了解財經(jīng)法規(guī)政策，但對業(yè)務(wù)活動了解甚微，在編制預(yù)算時以業(yè)務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，很少進(jìn)行測算，形成了業(yè)務(wù)財務(wù)各行其是的現(xiàn)象。項目執(zhí)行時財務(wù)人員認(rèn)為項目支出是業(yè)務(wù)人員自身需要負(fù)責(zé)的事情，沒有具體的深入項目。預(yù)算編制和執(zhí)行相互參與度不夠，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是項目資金未按規(guī)定用途使用。科研單位項目較多，許多項目基本上都需要備用周轉(zhuǎn)金，經(jīng)常以借款的方式從財政云系統(tǒng)項目指標(biāo)中支付借款，本該屬于項目的支出，未形成實際支出，而掛于往來科目。表面看來財政云系統(tǒng)下達(dá)的資金已“使用完”，但實際到下年才能形成支出，有的甚至到年底也未能形成項目支出，只是在財政云指標(biāo)系統(tǒng)發(fā)生了支出，導(dǎo)致賬賬不符，虛列支出。四是預(yù)算執(zhí)行手續(xù)繁雜。業(yè)務(wù)人員普遍認(rèn)為在辦理預(yù)算執(zhí)行、報賬手續(xù)時需要資料多、簽字的人員多、要走的程序多、報賬手續(xù)繁雜、報賬周期長、經(jīng)費報銷難。同時，業(yè)務(wù)人員一直專注科研活動并未關(guān)注自己的項目預(yù)算額度，經(jīng)常在使用經(jīng)費時會出現(xiàn)短缺或結(jié)余，經(jīng)費使用未與科研進(jìn)度保持一致，或者到年底財政清理結(jié)余時突擊花錢。財務(wù)人員在審核報銷單時只是對票據(jù)的真實性、合法性把關(guān)，未將項目支出與預(yù)算對照，未做到實時監(jiān)督，導(dǎo)致有的預(yù)算項目超支、有的預(yù)算項目存在大量結(jié)余，整體預(yù)算執(zhí)行率不高。

4.項目執(zhí)行缺乏“雙監(jiān)控”的有效機(jī)制。目前，科研事業(yè)單位還未建立一套完善的項目動態(tài)管理監(jiān)控機(jī)制和預(yù)算評價激勵約束機(jī)制，不能及時跟蹤項目的具體執(zhí)行。在項目預(yù)算監(jiān)督過程中，動態(tài)監(jiān)管力度不夠。一是雖然建立了預(yù)算執(zhí)行通報制度，但效果不明顯，溝通方式僅為QQ群、微信群，最重視的也只是口頭通知，并未在單位內(nèi)部作出公告或書面通知，未引起項目負(fù)責(zé)人的重視。二是單位雖設(shè)有審計監(jiān)察部門，但對預(yù)算執(zhí)行沒有起到監(jiān)督作用，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督缺乏獨立性。三是雖建立了績效預(yù)算評價機(jī)制，但對績效評價不夠重視，績效評價指標(biāo)的相關(guān)性不夠、質(zhì)量不高，績效評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用。四是項目預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制不完善，預(yù)算執(zhí)行未與項目負(fù)責(zé)人績效、年度評優(yōu)工作掛鉤，缺乏有效的獎懲機(jī)制，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

1.做細(xì)做實財政項目資金預(yù)算。預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性直接影響到預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，只有科學(xué)合理的編制預(yù)算才能為項目實施提供有力保障，預(yù)算編制應(yīng)該按照“提前謀劃，周密安排，全面部署，統(tǒng)籌兼顧”的原則進(jìn)行。項目預(yù)算是一項系統(tǒng)性工作，應(yīng)事先考慮周全細(xì)致，做好充分準(zhǔn)備，將計劃融會貫通后編制。根據(jù)單位的具體情況兼顧行業(yè)現(xiàn)狀，對科研活動進(jìn)行全面規(guī)劃，提前開展項目需求計劃調(diào)研論證。屬于政府采購的項目應(yīng)做政府采購預(yù)算，政府采購項目應(yīng)堅持“無預(yù)算，不采購”的原則。項目預(yù)算編制既要考慮預(yù)算編制年度的需求，又要兼顧過去年度情況，還要對未來有一定預(yù)測，這個系統(tǒng)性工作要發(fā)揮團(tuán)隊的協(xié)同作用，需要財務(wù)和科研人員共同參與，才能完成切實可行性的方案估算及概算。根據(jù)國務(wù)院2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，預(yù)算編制可以按三年滾動模式和跨年預(yù)算模式編制，預(yù)算編制要將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)存量資金和實施周期長的項目有機(jī)地結(jié)合起來，通過分年度安排列支。嚴(yán)格按照政府收支分類改革要求，進(jìn)一步細(xì)化支出功能和經(jīng)濟(jì)分類科目。只有將預(yù)算做全、做細(xì)、做準(zhǔn)、做實，才能推進(jìn)項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

2.提前下達(dá)財政項目預(yù)算資金。一是省級財政部門應(yīng)盡早批復(fù)省級財政專項資金預(yù)算，簡化審批程序，提前下達(dá)專項資金預(yù)算或者將省級財政項目資金納入部門年初預(yù)算，盡可能在年初與部門預(yù)算一同下達(dá)。人代會召開晚的時候可將項目資金分類管理，屬于固定項目或跨年度安排的項目，可以預(yù)先撥付部分資金，以加快項目執(zhí)行進(jìn)度。二是提前下達(dá)中央轉(zhuǎn)移支付專項資金或者將中央轉(zhuǎn)移支付專項資金納入省級部門年初預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算之間的有機(jī)銜接。三是同類項目資金內(nèi)部調(diào)劑，專項資金?？顚Ｓ?。在中央轉(zhuǎn)移支付專項資金未下達(dá)之前，可以將省級部門財政專項目資金統(tǒng)籌使用，將項目資金進(jìn)行優(yōu)化整合，允許同類項目間資金調(diào)劑，盤活單位財政項目閑置資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用率。

3.重視財政項目預(yù)算執(zhí)行管理。在預(yù)算管理中,預(yù)算執(zhí)行是最重要的核心環(huán)節(jié)，只有加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，才能提高預(yù)算的執(zhí)行力。一是提前籌備，做好項目規(guī)劃。在年初部門預(yù)算“二上”后對項目開展科學(xué)詳盡的市場調(diào)查研究、規(guī)劃論證、采購意向公示等準(zhǔn)備工作；工程類項目做好方案設(shè)計、專家論證、招投標(biāo)、政府采購等前期籌備工作，待預(yù)算批復(fù)后直接進(jìn)入實施環(huán)節(jié)。二是實行“項目財務(wù)專員制”，優(yōu)化財務(wù)管理，提高創(chuàng)新理念。預(yù)算管理是以財務(wù)為主，業(yè)務(wù)為輔；預(yù)算執(zhí)行是以業(yè)務(wù)為主，財務(wù)為輔。單位內(nèi)部應(yīng)統(tǒng)籌管理，整合配置資源, 充分利用各專業(yè)優(yōu)勢，財務(wù)人員介入項目管理發(fā)揮最大效應(yīng)，實行“項目財務(wù)專員制”。讓財務(wù)人員融入科研業(yè)務(wù)了解業(yè)務(wù)活動，深入指導(dǎo)項目預(yù)算執(zhí)行，業(yè)務(wù)人員要了解財務(wù)法規(guī)政策，財務(wù)人員也要了解業(yè)務(wù)，相互學(xué)習(xí)、協(xié)同作戰(zhàn)、共同籌備，共同分析原因，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，齊心協(xié)作做好預(yù)算執(zhí)行。這樣一來對科研業(yè)務(wù)部門來說，能隨時將工作計劃交予項目財務(wù)專員進(jìn)行處理，并通過項目財務(wù)專員反饋意見來改進(jìn)工作，也能增強(qiáng)項目財務(wù)專員的責(zé)任心。“項目財務(wù)專員制”既可以使項目組對項目進(jìn)展，資金使用狀況做到了然于胸，又便于雙方有效溝通，聯(lián)動合作增加凝聚力。三是合理合規(guī)使用項目資金，定期分析項目支出執(zhí)行進(jìn)度。嚴(yán)格按照項目用途合理合規(guī)使用資金，需要備用周轉(zhuǎn)金的項目可以從財政云系統(tǒng)項目指標(biāo)中支付借款，也可以從單位基本賬戶中借款，借款要及時清還或者沖銷賬務(wù)，年底前集中清理往來科目。財務(wù)部門在預(yù)算批復(fù)后及時分解項目資金，盡快傳達(dá)至項目組。建立預(yù)算執(zhí)行定期通報制度，按月向項目組通報項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時反饋，讓項目組了解有關(guān)信息。根據(jù)預(yù)算管理要求，有方向、有目的、有計劃地推進(jìn)工作，確保項目資金在年度內(nèi)合理均衡使用，不搞突擊花錢。四是規(guī)范財務(wù)管理，推動工作有序開展，各負(fù)其責(zé)。發(fā)揮財務(wù)“項目財務(wù)專員”的作用，一個項目專員分管幾個項目，減少本單位項目部門分散、偏遠(yuǎn)、報賬難的問題。同時項目財務(wù)專員也會重視自己所分管的項目，主動關(guān)注項目動態(tài)并及時給項目組發(fā)出預(yù)警提醒，發(fā)揮自身專業(yè)特長。單位可以利用云技術(shù)構(gòu)建科研財務(wù)信息一體化綜合網(wǎng)絡(luò)管理平臺，在網(wǎng)上開展報銷業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)變報銷方式，減少報賬環(huán)節(jié)、減少簽字、縮短報賬周期，使項目經(jīng)費在使用周期內(nèi)均衡列支，提升會計核算的信息化水平，實現(xiàn)信息反饋及時，推進(jìn)項目預(yù)算執(zhí)行。

4.建立項目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。建立一套完善的項目動態(tài)管理監(jiān)控機(jī)制和預(yù)算評價激勵約束機(jī)制，跟蹤項目的具體執(zhí)行。一是加強(qiáng)項目動態(tài)監(jiān)管，建立預(yù)算執(zhí)行通報機(jī)制。利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺，建立項目預(yù)警系統(tǒng)，便于項目負(fù)責(zé)人對項目執(zhí)行過程進(jìn)行實時監(jiān)控，通過預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系及時對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析,確保項目資金安全。一旦發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行偏差或者項目執(zhí)行滯后以及績效水平不高的項目，馬上予以提醒并糾偏，例如，催告、書面提醒、警告等，將事后控制轉(zhuǎn)為事中或事前控制，最大程度降低財務(wù)風(fēng)險，也可以提高項目預(yù)算執(zhí)行的時效性和規(guī)范性。二是充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)制。單位內(nèi)部審計監(jiān)察部門對項目預(yù)算執(zhí)行實行常態(tài)化審計監(jiān)督，內(nèi)部審計監(jiān)督不僅對項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計監(jiān)督，而且還可以對單位的財務(wù)收支、資金使用、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等財務(wù)活動進(jìn)行全面監(jiān)管，能及時發(fā)現(xiàn)問題提出建議，及時整改，使單位財務(wù)活動更加安全規(guī)范，壓實審計監(jiān)督職責(zé)，有效預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。內(nèi)部審計監(jiān)督同項目信息平臺“雙監(jiān)控”相結(jié)合，全面覆蓋預(yù)算管理；日常監(jiān)控和重點監(jiān)控相結(jié)合，對預(yù)算資金管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行事前預(yù)警、事中監(jiān)控和事后核查。把全面預(yù)算管理理念融入單位財務(wù)管理之中，形成事前計劃、事中監(jiān)管和事后考評相結(jié)合的流程閉合管理。三是完善績效預(yù)算評價機(jī)制。單位應(yīng)建立一套定性與定量相結(jié)合、兼顧效益與公平、切實可行的績效評價指標(biāo)，科學(xué)合理設(shè)置績效指標(biāo)體系，詳細(xì)設(shè)置預(yù)期指標(biāo)值。進(jìn)行全流程控制，突出以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本與效益，夯實責(zé)任約束機(jī)制，將全面績效管理貫穿于專項資金預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督全過程。同時，根據(jù)績效評價結(jié)果對當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，也可以作為下一年編制預(yù)算的參考依據(jù)。四是完善項目預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制。單位應(yīng)在年初制定項目績效目標(biāo)考核管理辦法，把預(yù)算執(zhí)行作為績效考核的重要內(nèi)容，對項目負(fù)責(zé)人和項目組進(jìn)行考核，考核結(jié)果直接與績效工資掛鉤，或者將預(yù)算執(zhí)行工作列入項目組和個人的年度評優(yōu)條件中，對執(zhí)行不力的項目組和個人進(jìn)行懲罰，做到賞罰分明。