湖南天平正大會計師事務(wù)所（特殊普通合伙） 卓和平
一、財政支出績效評價的內(nèi)涵
財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性及財政資金結(jié)構(gòu)規(guī)模、資金管理辦法及項目執(zhí)行單位、對資金完成情況、該項實施的成績、經(jīng)濟發(fā)展推動力進行客觀、公正的評價。
二、財政支出績效評價工作勢在必行
（一）隨著政府公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)換
根據(jù)中國人民共和國國務(wù)院令二○一二年元月二十日第621號中總則的第十六條“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全機關(guān)運行經(jīng)費支出統(tǒng)計報告和績效考班次制度，組織開展機關(guān)運行成本統(tǒng)計分析、評價等工作。”政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)換的目的是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。公共服務(wù)需要政府高績效的運行，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，績效評價是預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容。
（二）財政支出規(guī)模逐年擴大
改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，財政支出總值呈上升趨勢，支出規(guī)模逐年擴大，不斷提高了公共需要的滿足程度。2012年全國財政支出125,712億元，同比增支16,782億元，增長率15.41%,是2008年的2.01倍。(如附表和附圖所示)
（三）信息公開力度不斷透明
國務(wù)院常務(wù)會議多次決定向全國人大常委會報告中央財政決算時，將“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開。2011年5月4日,國務(wù)院原總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,要求中央各部門要公開2010年度“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況。地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財政做法，并做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費公開工作。2012年6月26日提交全國人大常委會審議的預(yù)算法修正案草案首次明確規(guī)定，各級政府及時向社會公開預(yù)決算，邁出了推進預(yù)算公開的重要一步。2012年7月9目國務(wù)院公布的《機關(guān)事務(wù)管理條例》，進一步要求各級政府要定期向社會公開“三公經(jīng)費”預(yù)決算情況，并提出縣級政府要嚴控“三公經(jīng)費”的規(guī)模和比例。按照國務(wù)院要求，98個中央部門要公開部門預(yù)決算。社會各界關(guān)注的焦點：財政資金安排是否科學(xué)全理；資金使用是否規(guī)范有效；預(yù)期效益是否達到目標；政府公共服務(wù)職能是否有效的履行；財政支出責(zé)任是否得到真正落實。
三、財政支出績效評價存在的問題
（一）績效觀念還比較淡薄
長期以來我國財政資金重分配輕管理，財政支出的目標取向是規(guī)模而非效益、是過程而非管理，使得績效理念基礎(chǔ)比較薄弱，在預(yù)算資金的安排上，對財政支出的績效情況很少考慮，或考慮不周全。另外，由于績效評價專業(yè)性知識較強，不少單位對如何開展績效評價還需要通過參加一些專業(yè)的績效評價班的學(xué)習(xí)來提高。
（二）缺乏法律保障
從國外財政支出績效評價工作的發(fā)展實際看，財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支持。但迄今為止，國家尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律，目前以財政名義出臺的財政支出績效評價辦法影響有限，還沒上升到一個法律或政府的高度，從而使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。
（三）財政績效評價的結(jié)構(gòu)制約
根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預(yù)〔2011〕285號）文件第五章規(guī)定，財政部門負責(zé)擬定績效評價規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)本級預(yù)算部門、下級財政部門的績效評價工作；根據(jù)需要對本級的預(yù)算部門、下級的財政部門支出實施績效評價或再評價；本級各部門績效評價規(guī)章制度由預(yù)算部門負責(zé)制定。目前財政績效評價主要由財政部門體系的評價機構(gòu)執(zhí)行，包括預(yù)算單位的內(nèi)部自評及體系內(nèi)的評價，二者本質(zhì)上都是部門內(nèi)部自評，這與財政績效評價要求的客觀、公正、公平的原則具有明顯的局限性，因而不難看出財政績效評價的結(jié)構(gòu)本身便存在一定的制約性。
（四）財政績效評價的主體缺陷
要確保財政績效評價的客觀公正性首先必須確保評價主體的獨立性，也是對財政績效評價質(zhì)量的保證。目前財政績效評價主要由財政部門及預(yù)算單位制定執(zhí)行，并沒有建立專門的評價機構(gòu)，且財政內(nèi)部評價人員對績效評價的各門類的認知性、專業(yè)技術(shù)性等均不足，這對財政績效評價的評價結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響，解決評價主體存在的缺陷刻不容緩。若財政內(nèi)部或財政資金使用單位進行評價，會產(chǎn)生這樣的影響：①公正性受到質(zhì)疑；②客觀性，它不可評價自己安排財政資金，有缺陷或不足，肯定對自己的成績大肆加已肯定；③主觀性：它會認為安排的合理。針對上述問題，不難發(fā)現(xiàn)這些問題正是社會中介機構(gòu)的強項，會計師事務(wù)所、評估公司對于大量數(shù)據(jù)資料的核查、整理、計算、歸集等具有專業(yè)的操作能力及方法，因此，社會中介機構(gòu)的參與勢在必行。
（五）評價結(jié)果約束乏力
目前還沒有健全的財政支出績效評價工作體系，目前我省正在探索試點階段，財政支出績效評價結(jié)果只作為各有關(guān)部門項目建設(shè)檔案保存，運用比較好的也就是作為對決策、管理工作的參考與借鑒，在對財政支出績效評價工作中存在的問題及相關(guān)單位或個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有直接約束力，對財政支出績效評價工作的權(quán)威性有著明顯的影響。
四、基于財政支出績效評價業(yè)務(wù)的啟示
（一）組織領(lǐng)導(dǎo)是搞好財政支出績效評價的關(guān)鍵
我所接受財政廳委托，相繼對湖南省農(nóng)家書屋項目、湖南環(huán)洞庭湖重大工程項目進行績效評價，在評價過程中，得到了省市縣財政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。省財政廳績效管理處與項目預(yù)算部門聯(lián)合成立績效評價工作指導(dǎo)小組，負責(zé)績效評價工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定績效評價項目工作方案和績效評價指標，下發(fā)財政專項資金績效評價通知，部署項目所在地的相關(guān)機構(gòu)進行自查自評，報送基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表和項目績效評價報告。項目預(yù)算單位各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，除積極開展綜合審查、自評外，對評價工作小組要求提供的資料、檔案積極查找，密切配合。在項目現(xiàn)場評價時，評價工作小組對農(nóng)家書屋項目，共抽查了全省五個市，每個市抽查了一個區(qū)一個縣，每個區(qū)縣抽查了三個村；對環(huán)洞庭湖項目，分別抽查了三個市共六個縣，通過召開座談會、查資料、看現(xiàn)場、對工程質(zhì)量及資金使用情況進行審計、發(fā)放調(diào)查問卷，保證了績效評價工作順利展開?，F(xiàn)場考察結(jié)束后，省財政廳績效管理處和我所又召開座談會，由評價工作小組通報評價情況，收到了較好的效果。
（二）制定評價標準是搞好財政支出績效評價的重要環(huán)節(jié)
財政支出績效評價標準是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，利用數(shù)學(xué)統(tǒng)計原理測算出來的標準樣本數(shù)據(jù)，是衡量財政支出績效的標尺和準繩。標準的正確選擇對財政支出績效評價結(jié)果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。在我國要全面推行財政支出績效評價工作，必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規(guī)劃設(shè)計，研究指標與標準的對應(yīng)關(guān)系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數(shù)據(jù)，在條件成熟時要研究建立績效評價標準數(shù)據(jù)庫。
（三）專家參與是搞好績效評價工作不可缺少的因素
財政支出績效評價工作，由于財政專項資金支出范圍廣泛，資金使用后的績效又呈多樣性的表現(xiàn)特點，這就要求績效評價工作人員應(yīng)具有多種行業(yè)的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，因此邀請外部專家參與是搞好績效評價工作不可缺少的因素。我所開展財政支出績效評價都會會同相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者共同參與設(shè)計指標體系、研究工作方案、進行抽樣調(diào)查、共同進行考核、打分，從而有效的保證了績效評價工作的質(zhì)量。只有聘請專家，才能設(shè)定出科學(xué)的考核指標，才能保證業(yè)務(wù)指標的考核質(zhì)量，如果光靠事務(wù)所內(nèi)部人員，由于專業(yè)知識的缺乏則難以保證則政支出績效評價業(yè)務(wù)指標考核的質(zhì)量。
五、全面開展財政支出績效評價的建議
（一）加大財政支出績效評價宣傳力度
組織專家對各部門單位開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，使各預(yù)算單位對財政支出績效評價的原理、方式方法、業(yè)務(wù)流程以及相關(guān)政策等熟悉掌握。通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，將績效評價工作的重要性和必要性等進行廣泛宣傳，提高部門、單位的績效意識和社會公眾的參與意識，爭取各級各部門重視和支持配合。
（二）完善政府公共績效考評法律制度體系
堅持系統(tǒng)化原則，整體規(guī)劃財政支出績效評價的改革方案，逐步建立和完善財政支出績效評價規(guī)章制度。通過獎優(yōu)罰劣的制度設(shè)計，充分調(diào)動各方面積極性，使財政支出講績效的理念深入人心，形成財政支出講績效的制度環(huán)境。財政支出績效評價工作應(yīng)采取循序漸進的實現(xiàn)方式，由易而難、由點到面逐步推開，結(jié)合工作實踐，建立適用的績效評價工作制度，指導(dǎo)開展財政支出績效評價工作。
（三）在綜合預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上試編績效預(yù)算
績效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向，把預(yù)算資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算。在編制預(yù)算時把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來，以績效為依據(jù)，同時績效預(yù)算將企業(yè)經(jīng)營的成本理念帶入預(yù)算過程，預(yù)算的確定不僅考慮效益多少，還要考慮獲得效益所付出的成本高低。在確定預(yù)算時，通過橫向比較，尋求最佳的預(yù)算投向，實現(xiàn)財政資金的優(yōu)化配置。
（四）硬化財政支出績效評價工作結(jié)果的約束
財政部門要逐步把績效評價結(jié)果運用于改善財政支出預(yù)算管理工作，以增強績效評價工作的規(guī)范性和約束力?？冃гu價結(jié)果可及時報送同級黨委、人大、政府和有關(guān)部門作決策參考，為改進財政預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和提高支出效率提供決策信息支持。建立財政支出激勵和約束機制，根據(jù)被評價部門財政資金使用績效或被評價項目效果的優(yōu)劣，給予適當(dāng)?shù)墓膭詈椭萍s。
