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  岳陽市土地儲備中心 李 艷

2001年以來，為提升土地市場管理水平，增強土地市場宏觀調(diào)控，我國逐步建立起一套完整的土地儲備制度，即地方政府根據(jù)土地利用規(guī)劃，將依法取得的土地集中起來，納入政府儲備，進行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開發(fā)，再有計劃地投入市場，從而有效保障建設(shè)用地的市場供應和調(diào)控。在這個過程中，收儲資金無疑是土地儲備最重要的一環(huán)。現(xiàn)階段，在經(jīng)濟形勢的不斷變化，地方政府財力增長緩慢外部環(huán)境下，由于僅能使用財政資金進行土地儲備，地方政府土地儲備資金需求完全無法滿足，違規(guī)舉債收儲沖動強烈。本文嘗試結(jié)合地方土地儲備專項債券使用實際，從土地儲備資金歷史沿革、土地儲備債券現(xiàn)狀情況、暫停原因、重啟必要性和具體建議等方面進行分析，思考重新啟動土地儲備專項債券發(fā)行和提出相關(guān)建議。

一、土地儲備資金歷史沿革

根據(jù)不同時期經(jīng)濟發(fā)展情況和管理水平差異，土地儲備資金來源至今基本經(jīng)歷了三個主要階段。

一是來源為土地儲備貸款和財政資金階段。根據(jù)2007年《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》相關(guān)條款規(guī)定，土地儲備資金既可以使用商業(yè)銀行等金融機構(gòu)進行土地儲備貸款，也可使用相關(guān)財政性資金。2016年，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監(jiān)會四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜〔2016〕4號)，明確自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。此舉基本終結(jié)土地儲備貸款這一資金來源。

二是來源為土地儲備專項債券和財政資金階段。為緩解土地儲備貸款取消后的土地收儲資金缺乏問題，2017年，財政部、原國土資源部聯(lián)合下發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），開啟了土地儲備資金新來源，并明確了土地儲備專項債券基本方式、還本付息操作、額度管理，預算編制、預算執(zhí)行決算、監(jiān)督管理和職責分工。隨后，2018年，重新修訂的《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》明確了發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金可作為土地儲備資金來源。

三是來源單一為財政資金階段。由于房地產(chǎn)市場變化和專項債券發(fā)行后產(chǎn)生的一系列問題，2021年，財政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<地方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單>的通知》（財預〔2021〕115號），明確禁止發(fā)行除租賃項目外土地儲備項目，結(jié)合2018年《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》要求，土地儲備資金來源變?yōu)閱我坏呢斦再Y金。

二、土地儲備專項債券現(xiàn)狀情況

（一）省級土地儲備專項債券現(xiàn)狀情況（以湖南省為例）。
2017年7月，第一批土地儲備專項債券從北京市開始發(fā)行，隨后全國各省開始跟進。根據(jù)湖南省政府專項債券2021年跟蹤評級報告，截至2020年末，湖南省政府累計公開發(fā)行土地儲備專項債券7期，發(fā)行金額602億元。其中2018年發(fā)行3期，發(fā)行金額340億元，平均債券利率約為3.97%；2019年發(fā)行4期，發(fā)行金額262億元，平均債券利率約為3.28%。截至2021年11月末，上述7期債券均在存續(xù)期內(nèi)，對應募投項目已收儲的土地面積合計為120,535.36畝，實現(xiàn)出讓56,808.10畝，平均出讓價格為156.47萬元/畝，累計實現(xiàn)出讓收入共計888.90億元。根據(jù)實際發(fā)行利率測算，上述債券應付利息規(guī)模為19.28億元，已實現(xiàn)的土地出讓收入可覆蓋跟蹤期利息支出。跟蹤期內(nèi)，上述土地儲備專項債券的到期利息均已如期償付，未出現(xiàn)逾期。

（二）地市土地儲備專項債券現(xiàn)狀（以岳陽市為例）。

2018至2019年，岳陽市年共發(fā)行土地儲備專項債券5筆，共計44.92億元。以2018年發(fā)行的土地儲備債券為例，項目地塊分布情況上，土地儲備專項債券項目共計28個，其中市本級14個，縣市區(qū)14個。項目實施狀態(tài)和供應情況上，截至2022年11月末，項目面積共計394.45公頃，已實施面積353.57公頃，實施率89.68%，已供應面積253.87公頃，供應率64.36%。從項目收益情況看，資金成本共計31.85億元，已取得收入項目地塊為18塊，取得收益共計34.88億元，收益基本能夠覆蓋本息。

三、土地儲備專項債券暫停原因

（一）土地市場低迷導致還款風險上升。

由于對應土地出讓收入是土地儲備專項債券唯一還款來源，伴隨近幾年土地市場低迷，多地出現(xiàn)了部分土地儲備項目地塊無法在債券期限內(nèi)完成出讓或相關(guān)現(xiàn)實條件出現(xiàn)重大變化導致收儲工作無法進行等情況，相應地塊無法形成土地出讓收入，土地儲備專項債券還本付息風險上升。

（二）與近年專項債券政策方向不匹配。

2020年以來，政府專項債券不斷擴大支持范圍，強化撥付進度和支出進度要求，發(fā)揮政府投資對社會資本的撬動作用，努力實現(xiàn)穩(wěn)增長、惠民生、補短板的政策目標。而土地儲備專項債券主要用于征地拆遷和前期土地整理工作，實際建設(shè)量小，拆遷補償量大，無法發(fā)揮政府投資拉動作用，形成實物工作量。同時，土地儲備專項債券支出進度受現(xiàn)實情況影響較大，容易出現(xiàn)資金支出緩慢情況，不適宜政策目標的實現(xiàn)。

（三）發(fā)行后管理問題眾多。

2017年土地儲備專項債券發(fā)行以來，各級財政、審計部門對此進行了多輪檢查，發(fā)現(xiàn)了許多亟待解決的問題。主要體現(xiàn)在三個方面。一是期限錯配。大部分發(fā)行的土地儲備債券為5年期或7年期，但在2017-2019的土地市場上，只要項目地塊合適，基本2年內(nèi)即可以完成收儲和出讓工作。但資金回籠后，根據(jù)專項債券管理規(guī)定，無法轉(zhuǎn)投，無法進行還本，資金使用效率不高，挪用風險巨大。二是資金閑置。各項目地塊由于地段不同，儲備到出讓時間差異巨大，但項目債券資金之間無法互通，出現(xiàn)了部分項目收益已完成，但部分項目資金沉淀嚴重的情況。同時，土地儲備專項債券的發(fā)行與土地儲備業(yè)務(wù)的開展在時間上存在差異，可能土地儲備工作可能已開展多時，但專項債券的發(fā)行工作仍未進行；或者專項債券已發(fā)行，但項目因各方面原因無法按計劃進度實施，債券資金由于?？顚Ｓ玫囊?，資金變更用途程序復雜，被動閑置沉淀情況嚴重。三是土地儲備計劃和債券項目不統(tǒng)一。雖然土地儲備工作職能僅能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，但在土地儲備專項債券進行項目儲備時，財政部門、自然資源部門、地方平臺公司均參與其中。各方對項目土地收儲面積、收儲意向、收儲難度、收儲資金量等指標方面訴求要求不一，導致土地儲備計劃和債券發(fā)行項目難以統(tǒng)一，項目儲備質(zhì)量不高，項目地塊之間出讓水平差異較大，造成債券資金挪用情況。

四、重啟土地儲備專項債券發(fā)行的必要性

在全力“拼經(jīng)濟”的今天，產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目是拉動經(jīng)濟的第一抓手，而土地儲備又是大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目和產(chǎn)業(yè)項目的第一道關(guān)口。地方政府既要防范新增債務(wù)風險又要推動經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，重啟土地儲備專項債券發(fā)行勢在必行。

1.上級政策配套完善。不同于其他類別的專項債券一直缺乏專門的管理辦法，財政部2017年就下發(fā)了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），文件規(guī)范了土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應等制度，很大程度上解決了專項債券在平常使用時遇到了資金使用不規(guī)范、收入歸集困難、還本付息不穩(wěn)定等多個問題。

2.資金使用效率高。一是前期工作簡便。土地儲備幾乎是所有公益性建設(shè)項目的啟動工作，前期工作只需要自然資源一個部門即可，“資金等項目”情況基本可以避免。二是投入見效快。由于債券期限僅為5年或7年，這就倒逼收儲項目在前期基本有意向出讓主體，收儲后能立即進行掛牌交易階段，資金能迅速回籠。征地拆遷因住房剛需等原因，也能夠帶動房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成拉動經(jīng)濟增長的實物量，并提升人民群眾的生活品質(zhì)。三是收入歸集簡便。由于土地儲備專項債券對應收入為相應地塊的土地出讓收入，收入歸集安全性極高，只要地塊成交，幾乎不會存在還本付息問題。

3.與產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展高度契合。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的增長點，也一直是政府專項債券的支持重點。但所有產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)推進前提是土地的保障，有地才有項目，有項目才有發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行債務(wù)政策，征地拆遷資金必須各級財政承擔，而基層財政在確保“三保”支出后，根本無力進行大資金體量的征地拆遷工作，導致一些產(chǎn)業(yè)項目即使土地需求旺盛，推進依舊緩慢。土地儲備債券正好對癥下藥，一方面解決了園區(qū)產(chǎn)業(yè)項目土地“供不應求”、“時間錯配”等實際困難；另一方面，又為基層政府減輕了資金壓力，避免了新增隱性債務(wù)風險。同時，工業(yè)用地地價較商住用地收益更為明顯，以岳陽市城陵磯新港區(qū)工業(yè)用地為例，工業(yè)用地出讓的基準價格為35萬元/畝，而一級開發(fā)收儲成本為26萬元/畝，債券收益明顯，風險較低。

4.抑制違規(guī)舉債風險，降低新增隱性債務(wù)風險。暫停土地儲備專項債券后，由于征拆資金的缺乏，各地融資平臺公司違規(guī)融資為政府征地拆遷情況時有發(fā)生，隱性債務(wù)新增風險不容忽視。而專項債券屬于地方“顯性”債務(wù)，項目和預期收益都十分明確，不僅有效保障了土地儲備的合理資金需求，還從機制上防范了違規(guī)舉債、新增隱性債務(wù)等行為的發(fā)生。

五、具體實務(wù)操作建議

1.限定發(fā)行區(qū)域及項目實施單位。建議新增土地儲備專項債券僅對省級以上工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)或同等高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地及緊密相關(guān)的配套用地開放。項目實施單位必須由相應層級土地儲備機構(gòu)承擔，不允許地方政府融資平臺公司代替。原因主要考慮三個方面：一是園區(qū)需求大。園區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場、主引擎，產(chǎn)業(yè)項目集中度高，土地需求旺盛，征拆資金需求大，能高效率的使用債券資金。以2018年岳陽市發(fā)行的土地儲備專項債為例，全年共發(fā)行26.99億元，其中省級以上園區(qū)發(fā)行16.51億元，占比61.17%。二是工業(yè)用地市場環(huán)境更為良好。在過來的土地儲備債券實踐中，以岳陽市為例，城陵磯新港區(qū)和岳陽經(jīng)開區(qū)兩個省級以上園區(qū)債券資金當年即使用完畢，并取得了較好的經(jīng)濟效益。與之相比，其他收儲地塊資金使用相對較慢。三是杜絕新增隱性債務(wù)風險。由各級土地儲備機構(gòu)作為實施機構(gòu)，厘清與平臺公司和政府之間的支出責任，保障專款專用，杜絕新增隱性債務(wù)風險。

2.建立項目滾動使用機制。由于土地市場變化較快，很多土地可能2年左右就能出讓完畢，也可能由于實際情況變化，無法完成收儲工作。建議根據(jù)年度地方儲備計劃，經(jīng)報請上級財政部門和自然資源部門同意后，建立土地儲備專項債券使用項目庫，采取動態(tài)調(diào)節(jié)機制，庫內(nèi)一個項目完成出讓后，資金可對庫內(nèi)其他項目進行使用，土地儲備專項債券資金在庫內(nèi)項目滾動使用，庫內(nèi)項目以獨立行政區(qū)劃為單位，縣市區(qū)和市州本級對整體債券還本付息負責。

3.優(yōu)化現(xiàn)行專項債券還本模式。允許提前還款和跨項目還款。在實際操作過程中，很多地區(qū)和項目由于市場行情和地段較好，有的短時間就完成了收儲和出讓工作，有的形成了超額收益，但距離債券到期時間還有很大距離，無法還本或轉(zhuǎn)投其他項目，資金容易出現(xiàn)被挪用或閑置的情況。允許提前還款和跨項目還款，專項債券還本付息風險將大幅度降低。

4.科學合理確定整體限額。根據(jù)財政部相關(guān)文件要求，地方政府專項債券實行限額管理，省級政府根據(jù)年度專項債券需求結(jié)合中央下達的專項債務(wù)限額對各地方進行分配。土地儲備專項債券作為政府專項債券的一種，建議財政部門和自然資源部門需通力協(xié)作，科學合理制定限額分配方案，既有效保障地方政府合理的土地儲備需求，又不增加債務(wù)規(guī)模。

六、結(jié)語

暫停土地儲備專項債券發(fā)行后，地方政府收儲資金捉襟見肘，難以為繼。土地儲備專項債券作為一定時期內(nèi)各地土地儲備資金的重要來源之一，在保障土地儲備工作順利開展方面發(fā)揮了重要作用，但在實際工作中仍然存在很多需要優(yōu)化完善之處。在實際操作層面方面可從發(fā)行范圍對象、還款模式、發(fā)行模式、限額管理等方面出發(fā)，進一步優(yōu)化和完成，找到合理的解決之策，有力推動土地儲備專項債券工作有序健康發(fā)展。