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衡陽市自然資源和規(guī)劃局土地儲備中心 肖文順
引 言
近年來為完善土地規(guī)劃管理體系，陸續(xù)出臺各類土地政策，土地儲備資金工作備受重視。在當前土地儲備相關研究中，主要集中在前期管理及決策方面，土地儲備資金管理風險的研究相對較少，因此本次研究具有一定創(chuàng)新性，可為土地儲備資金管理工作提供一定指導，合理規(guī)避風險，加強風險管控，使土地儲備資金管理工作更為高效。
一、土地儲備資金管理風險
（一）資金來源風險
土地儲備資金主要用于土地前期開發(fā)、征收，具有投資規(guī)模大且周轉期長的特點，易發(fā)生風險問題，土地儲備機構為保障儲備活動穩(wěn)定進行，需持有一定資金規(guī)模，做好資金管理工作，但現階段大部分土地儲備機構資金來源單一，導致土地儲備資金鏈存在斷裂風險。土地儲備資金來源經歷了多個階段，由最初的商業(yè)銀行貸款轉變?yōu)榘l(fā)行土地儲備專項債券，部分省市因防范債務風險等原因取消了發(fā)行土地儲備專項債券，僅依靠土地儲備財政資金進行土地回收與收購。而土地儲備相關財政資金不足，導致土地儲備資金投入不足，運轉不暢，同樣可引發(fā)資金來源風險。
（二）外部環(huán)境風險
土地市場發(fā)展呈現周期性波動，而該周期性波動受政策、市場、資金流等多種因素影響，難以對土地市場進行預測，雖可借助土地儲備資金進行調控，穩(wěn)定土地市場，但不利于機構內部穩(wěn)定發(fā)展，因此若遭遇土地市場低迷情況等，易產生資金管理風險。在現行制度指導下，土地儲備資金管理采用收支兩條線模式，若土地市場景氣，在土地出讓時所產生的資金收益大部分納入財政，若土地市場低迷，將出現土地流拍等問題，使資金無法回籠，繼而產生風險問題，降低土地儲備資金利用率。
（三）資金使用風險
土地儲備資金用途固定，在管理期間應做好資金使用管控工作，在土地儲備資金管理期間，若存在收支管理漏洞，易出現違規(guī)報賬、開支現象，造成資產流失，此外違規(guī)撥付資金，挪用或套現資金等違規(guī)違法行為，同樣可造成的資金使用風險。財政部、國土資源部2018年印發(fā)關于的《土地儲備資金財務管理辦法》的通知（財綜〔2018〕8號）中明確了土地儲備資金使用范圍，其中包括收購回收土地、拆遷征地補償、前期土地開發(fā)、其他費用（土地登記、地籍調查、地價評估等），在實際應用期間，土地儲備機構預算執(zhí)行不到位，常出現高價補償、土地開發(fā)超支等問題，導致資金利用率不足，繼而產生風險。
（四）土地收儲風險
土地儲備資金在土地收購、回收期間，因徇私舞弊等違規(guī)行為收購土地將造成額外資金消耗，提升土地收購、回收成本，導致資金利用率下降，不利于土地儲備機構形成穩(wěn)定的資金鏈閉環(huán)。除此之外，在土地儲備資金使用期間，常受到各類原因導致無法客觀公正的收購土地，造成國有資產流失，繼而產生土地儲備資金使用風險。土地收儲工作關乎國家土地規(guī)劃及城市建設，土地儲備機構在實際運行期間，可能出現收儲成本高于土地價值及土地出讓收入的情況，導致收不抵支。例如：土地拆遷成本高，但為促進城市整體建設，或補充城市功能，而出現高價收購的情況。
（五）土地出讓風險
土地出讓為土地儲備機構資金回籠的主要方式，為維持內部資金鏈，需加強對土地出讓過程的管控，但在實際資金管理期間，受到不合理調控影響，易出現土地出讓定價不合理、低價出讓土地的現象，不僅造成資金回籠不足，還產生國有資產流失問題。除此之外，在土地出讓期間，未按“公開、公平、公正”的原則出讓土地，導致土地出讓價格不合理，阻礙土地出讓流程的正常運行，繼而產生風險問題。
（六）其他風險
除上述主要風險問題外，還存在政府采購風險，即采購成本超支，造成資金的不合理運用，同時房地產、金融等相關行業(yè)的變動同樣可對土地儲備造成干擾。除此之外，在2020年1月1日正式實施新《土地管理法》，要求城市建設開發(fā)征用的土地必須為成片開發(fā)建設的土地，土地儲備經營必須實行片區(qū)開發(fā)，在此背景下，導致土地儲備資金壓力增大。
二、降低土地儲備資金管理風險的建議措施
（一）拓寬融資渠道
拓寬與創(chuàng)新土地儲備資金是規(guī)避資金來源風險的主要對策。第一，迎合市場化變革，通過發(fā)行信托、保險、債券、PPP投資等措施合理引進社會資本，在社會融資效果作用下確保土地儲備資金的科學管理，在引進社會資本時，土地儲備機構應結合外部市場環(huán)境及內部情況制定符合自身發(fā)展的引進策略，在實踐探索中主要優(yōu)化對社會資本的管理。第二，爭取公積金管理中心、社保機構等單位的支持，該類機構存在閑置資金，可采用一定方式獲得閑置資金支持，而土地儲備資金具有穩(wěn)定性、安全性的特征，由政府擔保，通過此方式拓展土地儲備資金融資渠道，并提高具有閑置資金的機構的收益，實現雙贏。第三，土地儲備機構作為代政府儲備機構，引進社會資本時應簽訂投資協(xié)議，明確投資回報率，并采用熟地出讓方式提高土地價值，在建設基礎設施時，采用工程招標的方式規(guī)劃基礎設施，將片區(qū)周邊土地質押給社會投資單位，按照收支兩條線的原則約定土地出讓收入入庫后，再支付社會投資單位的投資及回報，以此實現社會資本引入，緩解土地儲備財政資金壓力。
（二）加強資金管控
在土地儲備機構內部營造嚴謹規(guī)范的內控環(huán)境，從人員配置、組織架構等方面進行調整，完善財務制度，預防資金使用風險。例如：嚴格落實不相容崗位分離制度，定期換崗與輪崗，避免違規(guī)報賬、收支等行為。此外，應針對土地儲備資金加強審計，以年度為單位對土地儲備資金做出規(guī)劃，制定符合當地發(fā)展情況土地儲備資金使用預算，預估資金收支，在此期間加強對資金使用過程加以監(jiān)督控制，控制土地儲備資金預算執(zhí)行過程，于土地儲備項目結束后組織審計工作，對資金收支進行審查，檢查相關憑證，計算預算執(zhí)行率，通過審計檢查工作提高土地儲備資金安全性。
（三）防范土地收儲風險
做好土地收儲相關法律法規(guī)培訓工作，按《土地管理法》、《土地儲備管理辦法》、進行土地收購與回收，為避免土地收購價虛高問題，可委托具有資質的第三方機構進行價格評估，經財政、自然資源部門核準后方可執(zhí)行土地收儲行為。土地儲備機構為事業(yè)單位，但其在運行期間需表現出市場化特點，以此適應房地產、金融等相關行業(yè)的波動，在土地收儲期間，需適當減少政府干預，以城市規(guī)劃為主導，而為避免土地收不抵支的風險，應保障地塊規(guī)劃科學合理，確保土地功能規(guī)劃具有可行性，使土地儲備機構順應市場規(guī)律而穩(wěn)定發(fā)展。
（四）防范土地出讓風險
首先，組織管理人員學習土地出讓相關法律法規(guī)，增強內部員工對法律法規(guī)的敬畏心理，并于制度中明確崗位職責與標準；其次，出讓土地需評估地價，綜合考量評估地價、基準地價、成本地價，制定科學合理的出讓價格，該價格不可低于基準地價的70%；最后，土地出讓不得設置排他性條件，由土地儲備機構制定出讓方案，經由土地儲委會等類似土地出讓決策機構組織會議，集體研究決定，土地出讓方案經審定通過后方可公開出讓。在出讓管理期間，可選用多種出讓模式，第一，由土地儲備財政資金投資建設基礎設施，將生地轉化為熟地，增加土地價值，確保收入；第二，將未建設完全的基礎設施與土地捆綁出讓，即半熟地出讓模式，由社會資本完成土地后續(xù)建設開發(fā)；第三，引進社會資本建設基礎設施，完成后給予社會資本回報，按熟地將土地出讓，以此可保障土地出讓價格，規(guī)避出讓風險。
（五）建立預警機制
依托于土地儲備機構現有結構框架建立風險預警崗位，該崗位主要用以監(jiān)測外部市場變化，關注宏觀環(huán)境，根據市場及政策走向制定風險預防措施，以此低于外部環(huán)境風險。立足于土地儲備機構實際情況，對以往土地儲備資金風險進行歸納整理，分析風險誘發(fā)因素，以此為依據制定常見風險應對策略，避免土地儲備資金歷史風險重現。除此之外，對土地回收、土地出讓、生地轉化熟地等重要環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，檢查是否存在風險隱患，并預估工作效果，在此基礎上做好風險應急管理，降低風險問題的不利影響。
結束語
綜上所述，土地儲備資金管理涉及不同風險類型，如資金來源風險、高額貸款風險、外部環(huán)境風險等，給土地儲備工作造成阻礙，為促進土地儲備資金管理穩(wěn)定發(fā)展，消除潛在隱患，需針對現有風險問題做出管控，采用PPP投資、信托、基礎設施招標的方式規(guī)范化引進社會資本，加強資金管控，明確資金收支，規(guī)范資金使用過程，按市場經濟發(fā)展形勢加強對資金收儲的管控，杜絕收不抵支的問題，以土地儲備機構自身資金情況為基礎選擇土地出讓方式，此外加強律法學習，構建風險預警機制，全面降低風險出現概率。
