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  平江縣財政局 李 林

引 言

基層行政事業(yè)單位肩負著管理我國基層社會、提供公益服務和公共產(chǎn)品的重任。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部治理的基本要素，是內(nèi)部管理與監(jiān)督的關鍵架構(gòu)，是風險防范、預警與控制的重要機制。加強基層行政事業(yè)的內(nèi)部控制，有助于增強預算剛性約束，縮減行政運行成本，促進節(jié)約型政府建設；建立健全責任追究和問責機制，推動反腐倡廉建設，提高自身“免疫”功能，是規(guī)范基層行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的治本之策。加強內(nèi)部控制建設是基層行政事業(yè)單位的內(nèi)在需求，也是解決行政事業(yè)單位改革難題的重要途徑。自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》推出10多年以來，各基層行政事業(yè)單位一直都在不斷的完善和優(yōu)化自身的內(nèi)部控制建設，并取得了豐碩的成果。但隨著內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍存在一些問題，本文基于當前的新環(huán)境、新形勢，就如何進一步完善和提高基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效率和質(zhì)量展開了研究。

一、基層行政事業(yè)內(nèi)部控制的概念、目標及要素

（一）基層行政事業(yè)內(nèi)部控制的概念

基層行政事業(yè)的經(jīng)濟活動具有很強的政策性、專業(yè)性和技術性。在地方政府治理能力提升過程中，內(nèi)部控制的規(guī)范有著十分重要的作用?；鶎有姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制就是通過對單位的經(jīng)濟業(yè)務全過程、全方位的分析和評估，找到風險的關鍵控制點，并且通過制定制度、實施措施、執(zhí)行程序有效的防范、降低和化解風險，確保單位經(jīng)濟業(yè)務安全、有序開展。同時為促使行政運行職能的進一步提升和優(yōu)化，將上述流程制定成一個循環(huán)往復、不斷優(yōu)化完善的全過程。

（二）基層行政事業(yè)內(nèi)部控制的目標

基層行政機構(gòu)的首要運營目標是行使執(zhí)法監(jiān)督、履行管理基層社會的職責，而基層事業(yè)單位的首要運營目標則是直接或間接地履行為基層社會提供公益服務和公共產(chǎn)品的職責，所以，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心目標是確保單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全并被有效利用，確保財務信息真實完整，防范欺詐與腐敗行為，提升公共服務的效率和質(zhì)量。

（三）基層行政事業(yè)內(nèi)部控制的要素

COSO內(nèi)部控制框架指出，一個單位的內(nèi)部控制是由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督活動五要素組成的。我國財政部根據(jù)內(nèi)部控制的基本原理，結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務特點，于2012年9月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由風險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督四要素組成的，每一個要素的建立和完善對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的結(jié)果都至關重要。而且各要素必須同時并存運行，才能確保內(nèi)部控制的有效實施。

COSO內(nèi)部控制框架指出，一個單位的內(nèi)部控制是由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督活動五要素組成的。我國財政部根據(jù)內(nèi)部控制的基本原理，結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務特點，于2012年9月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由風險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督四要素組成的，各要素必須同時并存運行，才能確保內(nèi)部控制的有效實施，并且每一個要素的建立和完善對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的結(jié)果都至關重要。

二、基層行政事業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）風險評估和控制方法存在短板

1.風險評估工作開展不夠到位

首先，從人員構(gòu)成上來看，目前基層行政事業(yè)單位普遍都是由單位內(nèi)部的財務部門和部分業(yè)務部門聯(lián)合開展風險評估工作的，缺乏從審計和監(jiān)督等角度評估風險。主要是未將內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察等監(jiān)督管理部門納入進來，僅基于上一年度的評估結(jié)果對業(yè)務單元風險進行簡單評估和更新，未充分考慮外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等方面的變化來及時重新評估經(jīng)濟活動中的風險，導致前期的風險評估工作不全面，風險評估流于形式，風險識別的有效性不足。因此，風險評估機制不能適應當前的經(jīng)濟發(fā)展形式，缺乏更新前的調(diào)研和論證。首先，從人員構(gòu)成上來看，目前基層行政事業(yè)單位普遍都是由單位內(nèi)部的財務部門和部分業(yè)務部門聯(lián)合開展風險評估工作的，缺乏從審計和監(jiān)督等角度評估風險。主要表現(xiàn)在兩個方面，其一，未將內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察等監(jiān)督管理部門納入進來，僅基于上一年度的評估結(jié)果對業(yè)務單元風險進行簡單評估和更新；其二，未充分考慮外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等方面的變化來及時重新評估經(jīng)濟活動中的風險，導致前期的風險評估工作不全面，風險評估流于形式，風險識別的有效性不足。因此，風險評估機制不能適應當前的經(jīng)濟發(fā)展形式，缺乏更新前的調(diào)研和論證。

2.風險控制的方法執(zhí)行力不強

風險控制方法的執(zhí)行效率較低。一些基層行政事業(yè)的經(jīng)濟活動零散地分布在各業(yè)務部門，缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控，可能導致經(jīng)濟資源流失和財務信息失真的風險。還有一些經(jīng)濟活動專業(yè)性很強，如對外簽訂經(jīng)濟合同，需要法律專家提供專業(yè)性意見，但目前基層行政事業(yè)單位并未履行應有的程序，未征求法律專家等意見的情況下對外簽訂經(jīng)濟合同，導致未能提前防范風險。此外，基層行政事業(yè)單位風險控制方法缺乏統(tǒng)一管理和專業(yè)支持，可能導致單位經(jīng)濟損失。

（二）單位層面內(nèi)部控制機制不健全

首先，部分單位內(nèi)部控制工作統(tǒng)籌謀劃不夠。把內(nèi)部控制僅當成了每年在內(nèi)控系統(tǒng)填報一次報表的工作，填報的指標千篇一律。填報的評價內(nèi)容不能真實反映出基層業(yè)務單元制衡情況，內(nèi)部控制工作缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。降低了內(nèi)部控制在經(jīng)濟活動風險防控中的重要作用。

其次，部門單位對關鍵崗位工作人員未建立輪崗機制，也未定期進行業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，導致單位的資產(chǎn)流失風險、干部腐敗情況出現(xiàn)。

（三）業(yè)務層面內(nèi)部控制方式創(chuàng)新不夠

首先，與業(yè)務模塊的融合度不夠。衛(wèi)健、教育等重點行業(yè)領域內(nèi)部控制工作未覆蓋到具體的業(yè)務操作流程上面。例如，醫(yī)院的內(nèi)部控制未嵌入到臨床醫(yī)療、科研醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等各個模塊。

其次，國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度有待完善。部分單位資產(chǎn)管理制度未覆蓋固定資產(chǎn)類別與配置標準、固定資產(chǎn)清查范圍及程序、資產(chǎn)處置標準與審批權限等風險管控點，資產(chǎn)的購置申報未與固定資產(chǎn)新增、資金支付等流程通過信息技術進行系統(tǒng)化的全流程監(jiān)控。

最后，預算追加的支出內(nèi)部控制未更新。一些單位在年度預算執(zhí)行過程中，新增的支出需要預算追加時，內(nèi)控制度更新不及時，僅僅參照單位財務管理制度來進行約束，降低了內(nèi)控在經(jīng)濟活動風險防控中的重要作用。

（四）評價與監(jiān)督結(jié)果應用不充分

首先，內(nèi)部控制評價結(jié)果未充分利用。目前內(nèi)部控制評價結(jié)果應用領域不夠全面，主要偏向于完善管理制度。評價結(jié)果是反映工作成效和推動進步的重要工具。一些單位內(nèi)部控制評價結(jié)果流于形式，未充分運用評價結(jié)果，導致內(nèi)控工作未形成有效閉環(huán)，同時也不利于單位內(nèi)控建設工作的進一步開展。

其次，內(nèi)部控制監(jiān)督方式較單一。單位內(nèi)部控制的監(jiān)督部門大多由財務部門兼任，內(nèi)部審計機構(gòu)不健全、專業(yè)人員缺乏，有的雖然成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，但工作開展還未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，難以發(fā)揮實質(zhì)性監(jiān)督作用。導致單位的財務管理監(jiān)督工作在部分意義上代替了內(nèi)部控制監(jiān)督職能，容易致使內(nèi)控監(jiān)督管理失效。

三、基層行政事業(yè)加強內(nèi)部控制的對策

（一）建立風險評估機制、完善風險控制方法

1.建立風險評估機制

首先，單位要成立以單位負責人或者是分管財務工作的負責人擔任組長的領導小組，各相關業(yè)務部門或股室的工作人員或技術專家要作為成員參與進來。為確保風險評估工作的公開和公正，應組織單位內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位也要抽調(diào)關鍵工作人員參與，以全面、系統(tǒng)和客觀的對單位經(jīng)濟活動開展風險評估工作。

其次，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，外部環(huán)境與內(nèi)部條件之間都需要找到新的制衡點。當外部環(huán)境、經(jīng)濟形勢或內(nèi)部管理要求等發(fā)生重大變化的，應及時對單位涉及的經(jīng)濟活動風險安排重新評估。根據(jù)相關政策文件要求，風險評估至少每年要進行一次。首次風險評估應當組織相關方面的專業(yè)力量，盡可能全面、具體化。特別是業(yè)務層面風險識別環(huán)節(jié)，不僅要對發(fā)生風險的可能性進行分析，還要對各類風險的影響程度進行綜合評估，形成風險評估表和業(yè)務流程圖。從而確定關鍵風險點，針對每個風險點的存在原因及可能的損失程度進行分析。

2.完善風險控制方法

在風險控制環(huán)節(jié)，基層行政事業(yè)單位要結(jié)合經(jīng)濟活動的特點建立起協(xié)同工作機制。確定牽頭部門和牽頭人員，明確關鍵控制點的具體控制方案，按照權責對等的原則實行統(tǒng)一管理，明確權力和相應的責任。此外，還要完善事前、事中、事后的檢查制度，對于內(nèi)部控制工作做的較好的部門和人員給予表揚，對內(nèi)部控制工作做的不佳的部門給予懲罰。相互形成合力，有效控制風險。

（二）健全單位層面的內(nèi)部控制

第一，高位統(tǒng)籌，全面推進。首先管理層要樹立內(nèi)部控制意識，切實加強內(nèi)部控制工作的組織領導。著眼于具體業(yè)務的開展情況，嚴格按照不同的流程范圍來進行分析研究，站在不同的角度了解內(nèi)控體系設計的具體要求。內(nèi)部控制是業(yè)務管理與財務管理的有機結(jié)合，二者密切聯(lián)系，需要依靠信息系統(tǒng)來實現(xiàn)。因此，基層行政事業(yè)單位應關注對各個環(huán)節(jié)的有效研究，在自身的業(yè)務系統(tǒng)中建立預警機制，通過信息系統(tǒng)對業(yè)務形成“自動控制”和對風險的“實時監(jiān)控”。

第二，關注關鍵崗位的履職情況，并建立定期輪崗制度。預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目管理和合同管理以及內(nèi)部審計都需要專業(yè)人才。這些崗位的選拔和任用不僅要對相關人員專業(yè)勝任能力進行考評，職業(yè)道德修養(yǎng)也需要進行考評。同時根據(jù)本單位的實際情況確定各關鍵崗位工作人員的輪崗周期，按期進行輪崗，保持關鍵崗位人員的工作干勁并促使其牢固樹立風險防范意識。對于規(guī)模小、人員少的行政事業(yè)單位，確實無法輪崗的關鍵崗位，要定期進行專項審計和監(jiān)督，并定期進行職業(yè)技能培訓和職業(yè)道德教育，更新和提升業(yè)務人員的專業(yè)技能和業(yè)務水平。

（三）創(chuàng)新業(yè)務層面的內(nèi)部控制

首先，將內(nèi)部控制工作的起點向前縱向延伸，而不是從經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生收付時才納入內(nèi)部控制范圍。例如，專項資金的內(nèi)部控制管理要從項目立項、設計、預算、采購、建設、驗收等環(huán)節(jié)進行全過程的分析控制。同時也要橫向拓展，例如，醫(yī)院臨床醫(yī)療、科研醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等各個模塊都需要納入內(nèi)部控制范圍。橫向到邊，縱向到底，將各個業(yè)務點都融合嵌入到內(nèi)部控制的這張網(wǎng)里面，對風險進行全面防范和管控。

其次，單位要充分結(jié)合政策要求健全國有資產(chǎn)內(nèi)部控制，完善資產(chǎn)配置、保管和使用、處置、清查盤點等關鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制程序，保障資產(chǎn)各項管理程序合法合規(guī)。要強化公物倉的功能，有效整合調(diào)度使用好公物倉里的資產(chǎn)，達到資產(chǎn)利用價值最大化。凡使用財政性資金購置的資產(chǎn)，閑置或盤溢出來時，應統(tǒng)一整合到公物倉進行登記管理。需要報廢的資產(chǎn)，要在國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督下進行回收或報廢處理?；鶎有姓聵I(yè)單位超標準配置的資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)以及有關罰沒財物均須納入國有資產(chǎn)公物管理。另外，單位應健全科學合理的國有資產(chǎn)管理責任制，合理設崗設權，將資產(chǎn)管理責任落實到人。

（四）建立健全內(nèi)部監(jiān)督與評價機制

1.充分應該內(nèi)部控制評價結(jié)果

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價報告要包含內(nèi)部控制建立的有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性兩個部分。報告不僅用于內(nèi)控系統(tǒng)的上報，還應當指定單位的內(nèi)部審計部門進行監(jiān)督檢查，將檢查結(jié)果一并寫入評價報告。一是要及時發(fā)現(xiàn)單位存在的內(nèi)部控制問題，進一步健全制度，完善控制措施，確保內(nèi)部控制有效實施。二是各地區(qū)、各部門積極開展內(nèi)部控制報告的專題分析，強化分析結(jié)果的反饋和使用，進一步規(guī)范和改進財政財務管理工作，更好發(fā)揮對基層行政事業(yè)內(nèi)部控制建設的促進和監(jiān)督作用。三是要將“內(nèi)部控制報告編報工作情況”納入部門預算績效考核、財政管理績效考核等指標體系中。同時作為干部獎懲、資金分配、追責問責的重要依據(jù)。為加強財會監(jiān)督提供制度保障，推動單位內(nèi)部控制工作的落地見效，形成有效的閉環(huán)管理，助力于內(nèi)部控制工作的順利開展?；鶎有姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制評價報告要包含兩個部分，即：內(nèi)部控制建立的有效性和內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。報告不僅用于內(nèi)控系統(tǒng)的上報，還應當指定單位的內(nèi)部審計部門進行監(jiān)督檢查，將檢查結(jié)果一并寫入評價報告。一是要及時發(fā)現(xiàn)單位存在的內(nèi)部控制問題，進一步健全制度，完善控制措施，確保內(nèi)部控制有效實施；二是各地區(qū)、各部門積極開展內(nèi)部控制報告的專題分析，強化分析結(jié)果的反饋和使用，進一步規(guī)范和改進財政財務管理工作，從而更好發(fā)揮對基層行政事業(yè)內(nèi)部控制建設的促進和監(jiān)督作用；三是要將“內(nèi)部控制報告編報工作情況”納入部門預算績效考核、財政管理績效考核等指標體系中，同時作為干部獎懲、資金分配、追責問責的重要依據(jù)。為加強財會監(jiān)督提供制度保障，推動單位內(nèi)部控制工作的落地見效，形成有效的閉環(huán)管理，助力于內(nèi)部控制工作的順利開展。

2.強化監(jiān)督機制

加強監(jiān)督機制至關重要?；鶎有姓聵I(yè)單位要確保內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，必須建立完善的監(jiān)督體系，旨在減少設計缺陷，填補執(zhí)行中的漏洞。首先，單位的內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對的獨立；其次，要將內(nèi)部控制建立與運行情況納入巡察、審計范圍，促進內(nèi)部控制與內(nèi)部審計、巡視巡察、紀檢監(jiān)察等其他外部監(jiān)督機制的有機貫通。另外，監(jiān)督檢查結(jié)果要“一果多用”，數(shù)據(jù)結(jié)果共享共用，問題整改齊抓共管，形成監(jiān)督合力，提高保證內(nèi)部控制監(jiān)督評價成果應用的效率和效果。

四、結(jié)語

本文結(jié)合目前基層行政事業(yè)內(nèi)部控制的實踐，深入研究了其在內(nèi)部控制體系建設和執(zhí)行過程中存在的問題，針對問題，從建立風險評估機制、完善風險控制方法、健全單位層面的內(nèi)部控制、創(chuàng)新業(yè)務層面的內(nèi)部控制、建立健全內(nèi)部監(jiān)督與評價機制幾個方面，提出了完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施，對于基層行政事業(yè)實施內(nèi)控規(guī)范，準確把握內(nèi)控的內(nèi)在要求，以及扎實做好內(nèi)控實施工作具有一定的參考價值。