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 童朋方

會計法是規(guī)范會計工作的基礎(chǔ)性法律。我國第 一部會計法于 1985 年 1 月 21 日第六屆全國人大常 委會第九次會議通過，是我國進(jìn)入改革開放后較早制 定的部門法之一 ，它使得會計工作較早就有法可依， 充分體現(xiàn)了會計工作在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地 位。之后，會計法歷經(jīng)了 1993 年 12 月第一次修正、 1999 年 10 月修訂、2017 年 11 月第二次修正以及 2024 年 6 月修改。會計法的修正、修訂、修改在當(dāng) 時社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)條件下，不同程度地階段性解決了 當(dāng)時會計工作中急需立法解決的問題，在規(guī)范會計行 為、提高會計信息質(zhì)量、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā) 揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，會計工作出 現(xiàn)新情況、新問題，面臨新變化、新要求，有必要對 現(xiàn)行會計法進(jìn)行修改完善。2024 年 6 月 28 日，全國 人民代表大會常務(wù)委員會作出關(guān)于修改《中華人民共 和國會計法》的決定，該法經(jīng)國家主席簽署公布，自 2024 年 7 月 1 日起施行。
一、會計法修改的重要背景
1. 加強(qiáng)財會監(jiān)督、遏制財務(wù)造假離不開會計法的 有力支持。財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè) 單位、其他組織和個人的財政、財務(wù)、會計活動實施 的監(jiān)督。會計工作是財會監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作，更是其 監(jiān)督的對象。然而，財會監(jiān)督工作存在一些問題和短 板，財會監(jiān)督體系尚待完善，工作機(jī)制有待理順，法 治建設(shè)亟待健全，信息化水平不高，監(jiān)督能力有待提 升，制約了財會監(jiān)督職能作用有效發(fā)揮。同時，財經(jīng) 紀(jì)律松弛現(xiàn)象不同程度存在，違規(guī)使用財政資金、財 務(wù)造假多發(fā)、會計信息失真、部分中介機(jī)構(gòu)“看門人” 職責(zé)失守等問題，嚴(yán)重違反國家財經(jīng)紀(jì)律，擾亂市場 經(jīng)濟(jì)秩序，亟需強(qiáng)化監(jiān)督和治理規(guī)范。
2023 年 2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳 印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見》，強(qiáng) 調(diào)了財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 肯定了其在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、維護(hù)中央政令暢通、 規(guī)范財經(jīng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮的 重要作用。同時針對財會監(jiān)督存在的相關(guān)問題，意見 明確了財會監(jiān)督的時代要求、職能定位、重點任務(wù)，

突出了財會監(jiān)督的政治屬性，進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃了新時 代財會監(jiān)督體系、工作機(jī)制。
財政部貫徹落實中央關(guān)于加強(qiáng)財會監(jiān)督的相關(guān)要 求，高度重視財會監(jiān)督工作。財政部提出，財會監(jiān)督 的重點任務(wù)有三個方面 ：一是保障中央重大決策部署 貫徹落實，二是強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律剛性約束，三是嚴(yán)厲打 擊財務(wù)會計違法違規(guī)行為。2023 年 2 月 16 日，財政 部召開全國財會監(jiān)督工作會議，2023 年 3 月 20 日， 財政部召開財會監(jiān)督專項行動和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督專項行 動動員部署會，充分體現(xiàn)了財會監(jiān)督在當(dāng)前財政工作 中的重要性。
無論是從嚴(yán)從重查處影響惡劣的財務(wù)舞弊、會 計造假案件，強(qiáng)化對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)，還是加 強(qiáng)對國有企業(yè)、上市公司、金融企業(yè)等的財務(wù)、會計 行為的監(jiān)督，強(qiáng)化對會計信息質(zhì)量的監(jiān)督，進(jìn)一步加 大對會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì) 量的監(jiān)督力度，都需要強(qiáng)有力的法律手段予以保障實 現(xiàn)，離不開符合實際要求、解決實際問題的會計法的 支持。
2. 加強(qiáng)資本市場法治建設(shè)，打擊財務(wù)造假需要會 計法提供強(qiáng)硬有力的法律手段。隨著我國社會主義市 場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，注冊會計師行業(yè)推動資本市場 高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，成為 黨和政府的重要助手。資本市場的發(fā)展和貿(mào)易的投資 全球化都對高質(zhì)量會計工作提出了更高的要求。會計 信息作為國際通用商業(yè)語言，其真實、準(zhǔn)確、完整是 資本市場發(fā)展的基礎(chǔ)性要求，是國際投融資的基本前 提條件之一。一些公司的財務(wù)造假影響到了我國資本 市場健康發(fā)展，而在國際資本市場中融資的中資企業(yè) 造假更是給國家聲譽帶來負(fù)面影響，給其他企業(yè)的海 外融資帶來新的障礙。
財務(wù)造假觸碰的是資本市場的底線，嚴(yán)重?fù)p害投 資者、債權(quán)人及相關(guān)方的合法權(quán)益，嚴(yán)重擾亂經(jīng)濟(jì)秩 序。如果對財務(wù)造假行為不予以規(guī)制，不予以嚴(yán)厲懲 治，就沒有資本市場的明天。如果對違法造假者采取 不疼不癢的輕罰，以及“高高舉起、輕輕放下”的處 理方式，既是對誠信者的傷害，也是對造假者的縱容， 會導(dǎo)致資本市場混亂，會讓人對資本市場失去信心。

DEVELOPMENT OF THE PROFESSION

原會計法處罰措施偏軟，亟須修改，以建立健全防假 打假制度機(jī)制。
3. 綜合治理會計工作生態(tài)、打擊第三方配合財務(wù) 造假需完善會計法。2024 年 3 月，中國證監(jiān)會發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)上市公司監(jiān)管的意見（試行）》，提出重點 打擊 5 類行為。第一類是長期系統(tǒng)性造假以及第三方 配合造假行為，對于造假的組織者、策劃者、協(xié)助者， 都要嚴(yán)肅追責(zé)，堅決破除造假生態(tài)圈。第二類是欺詐 發(fā)行股票、債券的行為。第三類是濫用會計政策、會 計估計，隨意調(diào)節(jié)收入利潤，粉飾財務(wù)報表，甚至財 務(wù)洗澡的行為。第四類是通過虛假貿(mào)易、空轉(zhuǎn)、走單 進(jìn)行造假的行為。第五類是在侵占上市公司利益、掏 空上市公司過程當(dāng)中，伴隨的一系列造假的行為。
這五類造假行為是上市公司的財務(wù)造假生態(tài)圈在 資本市場中結(jié)出的惡果。第三方配合財務(wù)造假是該造 假生態(tài)圈的重要一環(huán)，體現(xiàn)了會計工作生態(tài)環(huán)境惡化 的擴(kuò)散情形。國內(nèi)財務(wù)專家黃世忠、葉欽華在他們撰 寫的《第三方配合財務(wù)造假群體特征與審計責(zé)任認(rèn)定 分析》文中認(rèn)為第三方配合財務(wù)造假是導(dǎo)致審計失敗 的重要原因，提出應(yīng)追究配合財務(wù)造假的第三方法律 責(zé)任等建議。綜合整治包括第三方配合造假行為在內(nèi) 的會計工作生態(tài)惡化現(xiàn)象，需有霹靂手段，離不開會 計法提供強(qiáng)有力的法律手段，要從根本上有效治理， 辯證施藥，方能藥到病除。
4. 資本市場中法律協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮需要會計法的 完善。近年來，資本市場財務(wù)造假事件頻發(fā)，嚴(yán)重影 響了市場生態(tài)。2020 年證券法修改后，加大了對財 務(wù)造假法律責(zé)任追究力度，并對造假者和配合造假者 進(jìn)行全方位立體化追責(zé)，對涉及犯罪的，堅決追究刑 事責(zé)任?！蹲C券法》第 197 條規(guī)定 ：“信息披露義務(wù)人 未按照本法規(guī)定報送有關(guān)報告或者履行信息披露義務(wù) 的，責(zé)令改正，給予警告，并處以 50 萬元以上 500 萬元以下的罰款 ；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接 責(zé)任人員給予警告，并處以 20 萬元以上 200 萬元以 下的罰款。發(fā)行人的控股股東、實際控制人組織、指 使從事上述違法行為，或者隱瞞相關(guān)事項導(dǎo)致發(fā)生上 述情形的，處以 50 萬元以上 500 萬元以下的罰款 ； 對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處以
20 萬元以上 200 萬元以下的罰款。信息披露義務(wù)人 報送的報告或者披露的信息有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述 或者重大遺漏的，責(zé)令改正，給予警告，并處以 100 萬元以上 1000 萬元以下的罰款 ；對直接負(fù)責(zé)的主管 人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處以 50 萬元 以上 500 萬元以下的罰款。發(fā)行人的控股股東、實際

控制人組織、指使從事上述違法行為，或者隱瞞相關(guān) 事項導(dǎo)致發(fā)生上述情形的，處以 100 萬元以上 1000 萬元以下的罰款 ；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接 責(zé)任人員，處以 50 萬元以上 500 萬元以下的罰款。”
本次修改前會計法的相關(guān)行政處罰措施與證券法 中的相關(guān)行政處罰力度明顯不匹配。經(jīng)過本次修改， 會計法與證券法等有關(guān)財務(wù)造假方面的法律責(zé)任追究 力度相銜接，有利于在資本市場中發(fā)揮法律實施的協(xié) 同效應(yīng)。
二、會計法修改的主要內(nèi)容
本次人大常委會審議通過的會計法修改保持現(xiàn)行 基本法律制度不變，著力解決會計工作中的突出問題。 會計法修改內(nèi)容共 15 條，通過法律形式明確和規(guī)范 如下幾個重大方面 ：
1. 會計工作重新定位。會計工作主要是為單位加 強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和財務(wù)管理提供服務(wù)。這是落實會計基本 職能、發(fā)揮會計作用的基礎(chǔ)定位，體現(xiàn)了會計工作為 投資者、債權(quán)人、企業(yè)等提供服務(wù)的“私”的屬性。 按此定位和屬性，會計工作的地位和重要性仍有待提 升，定位也不夠精準(zhǔn)，實踐中容易出現(xiàn)走偏走邪的情 形。基于此，中央提出各級黨委要加強(qiáng)對財會監(jiān)督工 作的領(lǐng)導(dǎo)，保障黨中央決策部署落實到位，統(tǒng)籌推動 各項工作有序有效開展。這一新的精神和定位需要通 過立法予以落實。
新修改的會計法第 2 條第 1 款規(guī)定 ：“會計工作 應(yīng)當(dāng)貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，維 護(hù)社會公共利益，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。”法 律嚴(yán)肅地提出要在工作中落實黨的要求、維護(hù)社會公 共利益的要求，體現(xiàn)了為“公”的服務(wù)屬性和重新定 位。該新增條款明確了會計工作的政治方向要求，拓 寬了會計工作的服務(wù)外延，豐富了會計工作定位的內(nèi) 涵。這將有助于切實提高會計信息質(zhì)量，更好維護(hù)社 會公眾利益。
2. 適應(yīng)會計信息化要求。我國正致力于中國式現(xiàn) 代化建設(shè)，大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。 這一系列目標(biāo)的實現(xiàn)對于大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián) 網(wǎng)等新技術(shù)、信息化發(fā)展提出了全新的、高標(biāo)準(zhǔn)的要 求。為適應(yīng)這一要求，新修改的《會計法》第 8 條提 出了國家加強(qiáng)會計信息化建設(shè)，鼓勵依法采用現(xiàn)代信 息技術(shù)開展會計工作。
3. 強(qiáng)化對單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度要求。本次修改 的會計法第 25 條規(guī)定，加強(qiáng)單位內(nèi)部會計監(jiān)督，要 求各單位建立、健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并納入本單

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位內(nèi)部控制管理制度。同時增加單位內(nèi)部會計監(jiān)督制 度應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院財政部門的其他要求。
4. 加大會計違法行為的法律責(zé)任追究力度。本次 修改的會計法顯著加大法律責(zé)任追究力度，為遏制財 務(wù)造假等會計違法行為提供更加有力的法律保障。主 要體現(xiàn)在以下幾方面 ：
一是第 40 條規(guī)定中提高了不依法設(shè)置會計賬簿、 私設(shè)會計賬簿等 10 類違法行為的罰款額度。第一檔 為對單位可并處 20 萬元以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主 管人員和其他直接人員處以 5 萬元以下罰款 ；第二檔 為情節(jié)嚴(yán)重的，對單位可以并處 20 萬元以上 100 萬 元以下的罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé) 任人員處以 5 萬元以上 50 萬元以下的罰款等。
二是第 41 條規(guī)定中提高了偽造、變造會計憑證、 會計賬簿，編制虛假財務(wù)會計報告，隱匿或者故意銷 毀依法應(yīng)當(dāng)保存的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報 告等違法行為的罰款額度。修改前會計法對偽造、變 造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務(wù)會計報告，對 單位并處 5000 元以上 10 萬元以下的罰款。本次會 計法修改的罰款為 ：沒收違法所得，違法所得 20 萬 元以上的，對單位并處違法所得 1 倍以上 10 倍以下 的罰款，沒有違法所得或違法所得不足 20 萬元的， 可以并處 20 萬元以上 200 萬元以下的罰款 ；對其直 接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以 10 萬元 以上 50 萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，可以處以 50 萬元以上 200 萬元以下的罰款等。
三是第 42 條規(guī)定中提高了授意、指使、強(qiáng)令會 計機(jī)構(gòu)、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、 會計賬簿，編制虛假財務(wù)會計報告或者隱匿、故意 銷毀依法應(yīng)當(dāng)保存的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會 計報告等違法行為的罰款額度。第一檔為 20 萬元以 上 100 萬元以下的罰款，第二檔為情節(jié)嚴(yán)重的，并處 100 萬元以上 500 萬元以下的罰款。
四是規(guī)定了會計違法信息記入信用記錄，違法行 為者需付出誠信方面的代價，屬于社會評價方面的懲 戒措施。
三、新會計法對注冊會計師行業(yè)帶來的重要影響
1. 注冊會計師執(zhí)業(yè)整體環(huán)境得到凈化。本次會計 法修改，一方面會計工作地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)，會計 人員依法從事會計工作得到進(jìn)一步保障，財會監(jiān)督的 要求也進(jìn)一步提高。另一方面，為應(yīng)對財務(wù)造假之洶 洶，對各類財務(wù)造假行為施以嚴(yán)厲的處罰措施，刑事、 民事、行政等全方位立體式追責(zé)體系，手段更加有力，

財務(wù)造假行為將受到強(qiáng)有力的遏制。
這些修改體現(xiàn)了會計工作的治本之策，從基礎(chǔ)上 對會計工作強(qiáng)本固基。根基強(qiáng)健，軀體方能健康。注 冊會計師的執(zhí)業(yè)土壤也因此得到凈化的機(jī)會，執(zhí)業(yè)風(fēng) 險相應(yīng)降低，審計失敗將相應(yīng)減少。一段時間以來， 行業(yè)風(fēng)險頻出，風(fēng)聲鶴唳，內(nèi)部從業(yè)信念動搖，外部 對行業(yè)信心不足，新會計法的實施將逐步顯現(xiàn)威力， 使得冰雪消融，暖風(fēng)頻吹，給注冊會計師行業(yè)及執(zhí)業(yè) 人員帶來春的氣息。
2. 注冊會計師行業(yè)要加強(qiáng)自我約束、自覺守法。 會計法的嚴(yán)刑峻法不僅僅是懸在會計人員、股東、實 際控制人等頭上的達(dá)摩克里斯之劍，其劍鋒所指，也 包含一切會計不法行為。注冊會計師行業(yè)要自我約束、 自覺守法，遠(yuǎn)離造假生態(tài)圈。否則，會計法并無偏私， 注冊會計師也有可能因參與會計違法行而受到處罰。
注冊會計師行業(yè)也是財會監(jiān)督對象之一，監(jiān)管部 門提出，要壓實中介機(jī)構(gòu)看門人的責(zé)任，對于喪失職業(yè) 操守、串通舞弊的中介機(jī)構(gòu)，要堅決從重處罰。同時審 計評估機(jī)構(gòu)，也有及時主動報告執(zhí)業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)的上 市公司財務(wù)造假線索的法律義務(wù)，對于主動報告的，可 以依法從輕或者減輕處罰。注冊會計師行業(yè)要以具體 行動做會計法的宣傳者、捍衛(wèi)者，成為打擊財務(wù)造假 生態(tài)圈的關(guān)鍵成員，讓造假者無處藏身。
3. 注冊會計師行業(yè)要在財會監(jiān)督、資本市場建設(shè) 中發(fā)揮更大的專業(yè)作用。本次會計法修改實施后，其 強(qiáng)處罰措施將威懾所有的財務(wù)造假者。注冊會計師行 業(yè)具有特殊的專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在由 此形成的新型會計工作生態(tài)環(huán)境中，應(yīng)在財會監(jiān)督體 系、資本市場建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，要成為主要的 依靠力量之一。注冊會計師行業(yè)從業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中應(yīng) 切實執(zhí)行審計準(zhǔn)則，通過自己的專業(yè)能力和專業(yè)水平 發(fā)現(xiàn)舞弊，避免低水平的審計失敗，重拾社會各界對 于行業(yè)以及資本市場的信心。
當(dāng)然，嚴(yán)厲的法律手段并非是萬能的，也不意味 著財務(wù)領(lǐng)域從此天下太平，天下無賊，再無造假者。 “道高一尺，魔高一丈”，可能未來的造假者更為隱蔽， 水平更為高超，手段更為多樣。但無論這些“妖怪” 如何變化，也難逃“孫悟空”的火眼金睛。因此，注 冊會計師行業(yè)需要提升能力，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，提 高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，做新時代行業(yè)孫悟空，勤勉敬業(yè)，忠于 職守，確保在重重圍困之下，讓造假者無可遁形。
作者單位 德潤律師事務(wù)所