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黨的十八大以來，隨著“創(chuàng)新”一詞被放到國家發(fā)展全局的核心地位，越來越多科技創(chuàng) 新領(lǐng)域的改革思路和政策文件呈現(xiàn)在公眾面前。2019 年兩會期間，李克強總理在《政府工 作報告》中首次在全國范圍以正式報告形式提出試點推行科研經(jīng)費“包干制”，取消各項費 用的預算限制，由項目負責人根據(jù)研究需要自主決定經(jīng)費使用。“包干制”一詞在我國的實 踐最早可以追溯到革命戰(zhàn)爭時期和解放初期，時隔多年，“包干制”再次引發(fā)了全社會的關(guān) 注，自正式提出至落地實施經(jīng)過了近一年的推進。從 2019 年 4 月開始，上海、山東、深圳、 重慶、北京、廣州等地先后開始著手推動科研經(jīng)費“包干制”試點工作；同年 12 月，中國 科學院加入科研經(jīng)費“包干制”試點，國家自然科學基金委也發(fā)布正式文件宣布啟動杰青項 目“包干制”試點改革；2020 年 4 月，山東就省級財政科研項目經(jīng)費“包干制”開展試點； 2021 年 8 月， 國務院辦公廳在《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》中提出 擴大經(jīng)費包干制實施范圍，在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行包干制，國家自然科學基 金、國家重點研發(fā)計劃、國家社會科學基金等隨后陸續(xù)出臺經(jīng)費管理辦法明確實施包干。

“包干制”作為“放管服”改革的一環(huán)，通過全新的思路和理念積極尋求解決科技創(chuàng)新 領(lǐng)域難點、堵點問題的密鑰，為科技創(chuàng)新體制機制改革的全面深化指出了一條明路。但是， 中央政策精神轉(zhuǎn)化為科研經(jīng)費管理的成功實踐，既需要時間來制定實施細則和配套措施，也 需要試錯空間來適應工作實際。因此，如何在科研經(jīng)費管理“包干制”實踐中探索出一條成 功路徑， 已經(jīng)迫在眉睫。

二、科研經(jīng)費“包干制”實施過程中面臨的問題分析

當前階段提出科研經(jīng)費“包干制”是順應國家“放管服”改革主旋律的必然選擇，也是 推動“放管服”改革繼續(xù)全面深化的關(guān)鍵突破口。但是科研經(jīng)費使用包干制這一形式改革時 間較短， 目前仍處于摸索階段， 尚有諸多問題阻礙了包干制的有效實施。

（一）科研經(jīng)費“包干制”管理責任體系不健全

實行“包干制”代表著更多的科研經(jīng)費打包撥付給了項目承擔單位，經(jīng)費使用權(quán)全部下 放給了項目負責人，權(quán)力越大也意味著責任越大，當包干管理的科研經(jīng)費達到一定規(guī)模時， 就會伴生出財務和法律方面的風險。因此，厘清科研經(jīng)費管理各類主體責任是有效實施“包 干制”的前提和基礎(chǔ)。然而，在科研經(jīng)費管理的全過程中，管理責任主體覆蓋不全面，責權(quán)

利劃分不明晰，管理責任也未能細化落實到具體操作層面[1]。在國家層面，地方所有制和部 門所有制觀念由來已久，科研經(jīng)費管理政策不一、政出多門的現(xiàn)象仍不同程度存在，對于科 研項目管理的共性問題未能從國家層面提出統(tǒng)一且得到有效落實的指導性意見，導致科研經(jīng) 費管理機制出現(xiàn)了環(huán)節(jié)割裂、溝通不暢、反饋缺失等一系列問題[2]。在科研項目及經(jīng)費主管 部門層面，一方面在與國家重大科技戰(zhàn)略的契合度方面存在不足，戰(zhàn)略目標導向性有待提升； 另一方面，從項目申報到項目結(jié)題的各個環(huán)節(jié)都存在政策模糊的問題，包干項目支出范圍不 明確，項目結(jié)題的具體要求不清楚，導致項目承擔單位在內(nèi)部管理該類項目時依據(jù)不足，科 研人員執(zhí)行經(jīng)費時存有顧慮[3]。在項目承擔單位層面，科研經(jīng)費管理主體責任有待進一步加 強，存在對上級部門出臺的政策文件理解不充分、落實不到位的問題，科研業(yè)務和財務業(yè)務 的信息壁壘仍然存在，很大程度影響了承擔單位履行經(jīng)費使用、監(jiān)督與服務職能的有效發(fā)揮 [4]。在項目負責人層面，存在科研人員經(jīng)費管理的主觀能動性不足，對于科研經(jīng)費管理政策 了解不全面，導致部分科研人員經(jīng)費使用不當?shù)男袨榘l(fā)生，甚至觸碰經(jīng)費使用紅線，這些都 對科研經(jīng)費“包干制”改革進程推進造成一定程度的負面影響。

（二）科研經(jīng)費“包干制”模式選擇維度不豐富

我國目前實施的“包干制”模式相對較為單一，包干項目的選擇維度不夠豐富，新頒布 的文件也僅從科研項目層面，例如人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行包干制，這種模式選 擇既未對不同學科領(lǐng)域、不同研究性質(zhì)的科研項目經(jīng)費根據(jù)項目類別和特性進行分類管理和 精細化管理，也未考慮承擔項目的依托單位經(jīng)費管理的規(guī)范性問題。另一方面，科研人員是 項目經(jīng)費使用的第一責任人，科研人員的誠信缺失可能會導致包干資金的使用不效率或浪 費。這種僅以科研項目的類別為變量來判斷是否適宜包干模式，未能充分考慮項目承擔單位、 項目負責人及其團隊的能力、誠信等更加偏向主觀方面的因素，這一基于理想情境下的客觀 理性分析選定的包干項目范圍，最終可能導致包干項目實施效果與預期相去甚遠。

同時，在“包干”的內(nèi)涵方面，現(xiàn)行的“整體預算包干”模式是基于單一維度的，即僅 考慮了不同預算費用項之間的打包，基于時空維度的包干模式探索尚不成熟。目前國家提出 改進結(jié)余資金管理，取消了結(jié)余資金留歸承擔單位的使用期限，這就對項目承擔單位提出了 更高的要求，需要在滿足科研團隊需求和盤活結(jié)余資金之間找到平衡點。如果承擔單位在制 定內(nèi)部管理規(guī)定時設(shè)置了不合理的結(jié)余資金使用期限從而觸發(fā)科研人員的自利動機，就會導 致科研人員為避免結(jié)余資金到期被收回，倒逼其利用賦予的經(jīng)費自主權(quán)，出現(xiàn)濫用支出結(jié)構(gòu) 突擊花錢或者套取經(jīng)費的情況。

（三）科研經(jīng)費“包干制”資助額度設(shè)置不合理

目前的包干制項目是在既定的預算總額內(nèi)由科研人員自主使用科研經(jīng)費，打通項目經(jīng)費 的預算費用項之間的限制，實現(xiàn)全部經(jīng)費的打包使用，這對預算資助金額的科學性、合理性 提出了較高的要求。但是在科研項目和經(jīng)費的管理實踐中，由于科研活動客觀存在的不可預 測性導致預算額度和實際需求出現(xiàn)差異，預算總額的準確性難以得到保障[5]。

以 N 高校為例，基于 2019-2021 年度結(jié)題的預算制科研項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過科研項目預 算批復及實際執(zhí)行情況來分析項目預算資助金額的合理性問題，表中預算批復率是實際批復 的預算金額占項目申請金額的比率，經(jīng)費執(zhí)行率是結(jié)題時實際支出金額占批復預算金額的比 率。2019-2021 年，預算批復率不足 90%的項目占比分別為 75.11%、58.52%、64.62%，三年 平均值為 66.18%（見表 1）。而這些項目結(jié)題時的經(jīng)費執(zhí)行率高于 90%的項目占比分別為 18.89%、13.49%、14.00%，三年平均值僅為 15.57%（見表 2）。由此可見大部分科研人員在 申請項目預算時往往存在高估傾向，因此，如何科學地設(shè)置包干制項目資助額度，是亟需解 決的難題。

表 1： 2019-2021 年度 N 高校結(jié)題科研項目預算批復率統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù) 2019-2021 年度 N 高校結(jié)題的某類科研項目資料整理

表 2： 2019-2021 年度 N 高校結(jié)題科研項目經(jīng)費執(zhí)行率統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù) 2019-2021 年度 N 高校結(jié)題的某類科研項目資料整理

（四）科研經(jīng)費“包干制”信用管理體系不完善

“放管服”改革的關(guān)鍵是對科研人員的尊重和信任，但是尊重和信任不能僅停留在表面， 更需要通過硬性制度和機制加以規(guī)范。學術(shù)不端、科研不誠信行為不但與科學家精神大相徑 庭，還嚴重損害了科研生態(tài)環(huán)境，誘發(fā)投機逐利行為，將對我國科技事業(yè)的持續(xù)性發(fā)展帶來 十分不利的影響。推行“包干制”不能“一包了之”，“包干制”在項目承擔單位科研經(jīng)費 管理實踐中的成功與否，科研經(jīng)費信用管理體系的建立起到?jīng)Q定性作用[6]。然而，當前我國 對于科研信用的管理尚不十分成熟，一方面科研經(jīng)費信用政策體系建設(shè)有待完善，現(xiàn)行政策 的信用責任主體大多關(guān)注科研人員群體本身，缺乏對于科研經(jīng)費管理全流程中全部參與主體 信用責任的系統(tǒng)性梳理，進而導致對科研經(jīng)費管理風險點的監(jiān)管未能實現(xiàn)完全覆蓋，信用監(jiān) 管鏈條的不連貫給科研經(jīng)費中的權(quán)力尋租和利益輸送提供了可趁之機[7] ；另一方面，科研信 用管理機制的建立需要依托信用信息的產(chǎn)生、收集和運用，但是目前科研經(jīng)費信用信息系統(tǒng) 功能單一且相對獨立，信用信息缺乏廣泛且多元化的數(shù)據(jù)來源，既有的信用信息共享渠道還 不夠暢通，在不同層級的管理責任主體之間未能實現(xiàn)完全的互聯(lián)互認，對信用信息的社會化 和多場景運用不夠充分，最終將導致對科研失信行為的聯(lián)合懲戒和威懾力不足。

三、科研經(jīng)費“包干制”政策優(yōu)化建議

（一）加快構(gòu)建適應“包干制”改革的經(jīng)費管理責任體系

科學劃分國家層面、科研項目及經(jīng)費主管部門、項目承擔單位及項目負責人的責權(quán)利， 構(gòu)建適應“包干制”的經(jīng)費管理責任體系是推進“包干制”管理方式變革的基礎(chǔ)性工作。

國家層面應當加強科研經(jīng)費“包干制”管理的頂層設(shè)計，遵循微觀放權(quán)與宏觀管理并重 的原則，推動政府部門由“管理者”向“服務者”轉(zhuǎn)變，推動項目承擔單位的社會化變革， 加強國家各部門間的協(xié)同配合，建立密切溝通、及時反饋、協(xié)調(diào)一致的工作機制。在當前已

取消了間接費用中績效支出的比例限制、給予了科研人員更多激勵的良好環(huán)境下，探索降低 科研績效發(fā)放稅賦，按照科研人員發(fā)放科研績效的一定比例計入“工資、薪金所得”，科研 人員據(jù)此依法繳納個人所得稅，使科研人員享受到更多的政策紅利。尊重科研規(guī)律，針對科 研人員關(guān)注的經(jīng)費使用范圍問題，從國家層面明確在研期間包干項目經(jīng)費支出與研究工作的 相關(guān)性界定依據(jù)，進一步放寬結(jié)題后包干項目結(jié)余資金的使用范圍，使科研項目及經(jīng)費主管 部門在制定具體科研項目經(jīng)費管理制度時有據(jù)可依，項目承擔單位及科研人員在實際管理和 執(zhí)行過程中得以準確把握，引導全社會形成尊重人才、尊重規(guī)律的有利環(huán)境氛圍。

科研項目及經(jīng)費主管部門作為委托人，在做好“宏觀管理”的同時兼顧“微觀管理”， 以事關(guān)國家科技戰(zhàn)略發(fā)展的高度，引導科研人員做出更多符合戰(zhàn)略發(fā)展需求的重大成果。在 具體操作層面，應科學選擇包干項目類別或者包干形式，項目申報時嚴格組織可行性論證， 確保論證依據(jù)充分、科研方向正確、科研創(chuàng)新性強；明確各類包干項目支出范圍的邊界并在 經(jīng)費管理辦法中予以規(guī)范，使科研人員實際執(zhí)行時不突破制度底線；提前發(fā)布包干制項目的 結(jié)題審計事項清單，明確績效考核程序及內(nèi)容，通過提前做好結(jié)題驗收事項說明，解決項目 承擔單位及科研人員的疑慮，使科研經(jīng)費“包干制”管理模式得到有效實施。

科研項目承擔單位是連接上級項目主管部門和科研人員的重要橋梁，肩負著監(jiān)管和服務 的雙重使命，需要進一步強化項目承擔單位主體責任。項目承擔單位管理層做好項目承擔單 位科研和財務等部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，打破科研業(yè)務和財務業(yè)務的信息孤島，明確各部門的 職責權(quán)限并督促其更好地履行經(jīng)費使用、監(jiān)督與服務職能。項目承擔單位應當細化制定“包 干制”具體管理規(guī)定，建立健全內(nèi)部經(jīng)費管理制度，合理認定單位管理成本解決科研人員較 為關(guān)注的管理費問題；激勵科研人員創(chuàng)新的績效支出方面要充分放權(quán)給科研人員，優(yōu)化完善 績效考核流程和發(fā)放手續(xù)，具體績效發(fā)放額度由科研人員根據(jù)科研實際自行決定；加強包干 制科研經(jīng)費政策宣傳培訓工作，充分利用自媒體、網(wǎng)絡、培訓會等形式，分期、分批對科研 人員、科研財務助理、財務人員及其他相關(guān)人員等進行分類培訓，加大對包干制政策文件的 宣傳力度，確保各類人員對政策的理解充分、到位，使包干制政策得到有效執(zhí)行[8]。

項目負責人層面應當堅持落實承諾制和負責制。項目負責人作為科研經(jīng)費管理的最后一 環(huán)，任何關(guān)于科研項目和資金的操作最終都要落實到人員層面，因此項目負責人承諾制和負 責制是“包干制”管理中最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的制度保證。科研人員在推進“包干制”改革中應 當充分發(fā)揮其主觀能動性，在尊重科研規(guī)律、遵守職業(yè)道德操守和科研倫理要求的基礎(chǔ)上， 根據(jù)科研工作需要據(jù)實列支研究費用，確保各項支出與實際發(fā)生的科研活動費用相符，與任 務目標、工作內(nèi)容及技術(shù)路線相關(guān)，科學合規(guī)、真實合理地使用包干項目經(jīng)費，充分發(fā)揮經(jīng)

費使用效益。

（二）科學選擇科研經(jīng)費“包干制”模式

推進“包干制”改革，不可能“一包就靈”，應當堅持尊重客觀科研規(guī)律，科學選擇科 研經(jīng)費“包干制”模式進行試點，試點時可以考慮從不同科研項目類型維度、依托單位或科 研人員維度、預算費用項維度、“整體預算包干”與“時空維度包干”并行的“立體型”包 干維度進行選擇。

1.從不同科研項目類型維度進行選擇

“包干制”并非解決所有科研經(jīng)費管理頑疾的普世法則，需要根據(jù)科研項目不同類別和   性質(zhì)科學選擇合適的項目進行試點[9] ，切忌“一刀切”的官僚主義和形式主義作風。相對而   言，基礎(chǔ)理論性研究、自由探索類研究、以智力成本為主的社會科學研究、金額較小或者相   對獨立的科研項目以及橫向科研項目較為適宜采取“包干制”管理模式。基礎(chǔ)理論研究一直   以來是我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域的一大短板，選擇基礎(chǔ)理論研究的定額補助項目作為“包干制”的   試點項目類別，對于優(yōu)化我國整體科技創(chuàng)新布局來說具有重要的現(xiàn)實意義。對于自由探索類   和以智力成本為主的社會科學研究項目而言，其研究過程的不確定性更大，傳統(tǒng)的預算制不   能匹配這種高風險，“包干制”的制度優(yōu)越性就此展現(xiàn)出來。金額較小或者相對獨立的科研   項目往往是低風險的首選，由于科研項目經(jīng)費金額較小，該類項目包干制改革失敗導致的試   錯成本較低；對于科研項目比較單純，無項目參與單位或合作單位的獨立科研項目，承擔單   位在經(jīng)費管理脈絡上比較清晰，項目負責人對于經(jīng)費的使用更加自主，例如第一輪“包干制” 試點從國家自然科學基金“杰青”項目開始，這是針對人才的獨立資助經(jīng)費，基本上不涉及   其他合作單位，更為容易檢測出“包干制”的試行效果和存在問題。以市場委托方式從企事   業(yè)單位獲取的橫向合作經(jīng)費，一般以合同或協(xié)議的約定為導向，風險大多可控，也較為適宜   “包干制”模式。

2.從依托單位或科研人員維度進行選擇

從依托單位維度進行篩選的，管理混亂、弄虛作假的單位不應納入“包干制”改革試點 范圍，可以從科研經(jīng)費管理規(guī)范、科研績效顯著、科研誠信評價良好的項目承擔單位率先推 行。由于包干制項目是以科研誠信為基礎(chǔ)，給予科研人員極大地經(jīng)費管理自主權(quán)，從科研人 員維度進行試點的，應根據(jù)科研人員誠信情況進行篩選，對崇尚科學家精神、具備良好科研 操守、人員相對穩(wěn)定的科研團隊可實行“包干制”改革，而對于虛構(gòu)騙取科研經(jīng)費、有學術(shù) 污點的科研人員，則不宜承擔“包干制”科研項目[10]。

3.從預算費用項維度進行選擇

“預算費用項包干”包括廣義的預算包干和狹義的預算包干兩種。廣義的預算包干即整 體預算包干，項目申請立項和經(jīng)費使用過程，均未設(shè)置明細預算科目金額或比例限制，完全 交由項目負責人統(tǒng)籌安排，但需關(guān)注包干額度設(shè)置的科學性與合理性。狹義的預算包干即財 務報銷包干，適用于整體預算包干有難度的科研項目，可以嘗試選擇某類預算費用項進行財 務報銷包干。預算費用項的選取要有科學合理的分級定額標準，例如差旅費或者會議費，由 于已經(jīng)制定了城市間交通費、住宿費、伙食補助費和市內(nèi)交通費標準限額或者會議綜合定額， 可以采取包干的財務報銷形式。由此財務報銷包干一般體現(xiàn)在差旅、會議等業(yè)務的報銷上， 關(guān)鍵是在如何適度提升包干標準和加強監(jiān)督檢查之間找到平衡點。

4.從“整體預算包干”與“時空維度包干”并行的“立體型”包干維度進行選擇

為統(tǒng)籌規(guī)劃好包干項目資金的有效使用，提高包干資金的使用效率，應在“整體預算包 干”的基礎(chǔ)上加入“時空維度”因素，探索構(gòu)建“立體型”包干模式?？刹扇?/font>“X+m”的“立 體型”包干模式，即原科研項目研究周期為 X 年，結(jié)余資金使用期限為 m 年，項目結(jié)題后承 擔單位對資金使用不再設(shè)置統(tǒng)一年度時間限制，m 年的設(shè)置尊重科研人員的意愿，在借助時 間跨度平滑掉預算額度與支出結(jié)構(gòu)不合理性的同時，通過為結(jié)余資金設(shè)置個性化期限，提高 結(jié)余資金的盤活率和使用效益。也可采取“X+n”的“立體型”包干模式，即對結(jié)余資金的 使用，可以通過延續(xù)立項的方式實現(xiàn)研究周期包干，在完成既定研究任務的前提下，允許科 研人員利用結(jié)余經(jīng)費再次申請項目立項，X 年仍為原科研項目研究周期，n 年為新申請的科 研項目的研究周期。項目主管部門進行審核立項或者將權(quán)限下放至項目依托單位，無論是國 家級、地方級還是校級項目，都為科研人員提供了穩(wěn)定、良好的科研環(huán)境和管理氛圍，促使 科研人員潛心投入到科學研究活動中，既能避免科研人員因顧慮資金被回收而無效支出，也 能夠有效提高財政科研資金的配置效率，由此來解決滿足科研團隊需求和盤活存量資金的平 衡難題。