簡介： 文章分析了我國政府財務(wù)報告的現(xiàn)狀及存在的問題,指出我國政府財務(wù)報告的改革方向及趨勢。
嚴(yán)格來說,我國各級政府至今沒有編制過一份全面、完整的政府層面的財務(wù)報告。由于我國目前實行預(yù)算會計制度,政府財務(wù)信息主要是預(yù)算會計信息,政府財務(wù)報告也主要以會計報表的形式提供會計信息,包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、必要的附表及會計報表附注和收入情況說明書等組成。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與完善,雖然已經(jīng)過多次改革,但是目前執(zhí)行的“三制一則”(《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》)仍不能很好地適應(yīng)需要。實現(xiàn)財務(wù)報告的目標(biāo),繼續(xù)深化改革勢在必行。
一、我國政府財務(wù)報告的現(xiàn)狀及存在的問題
1.政府財務(wù)信息使用者方面。政府財務(wù)信息的使用者及其信息需求是影響政府財務(wù)報告的一個重要因素,決定了政府財務(wù)信息披露的目標(biāo),只有使用者需要的財務(wù)信息政府才有必要提供?！叭埔粍t”描述我國政府財務(wù)報告的使用者主要包括:(1)各級政府用于政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。(2)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)用于各預(yù)算單位的核算和管理。(3)立法和審計機(jī)關(guān)用于對政府收支的審核監(jiān)督。由此可見,我國政府會計信息的使用者仍主要局限于財政部門和上級預(yù)算單位等政府內(nèi)部管理人員,提供的仍主要是有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的信息。然而在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,政府為了提供更多的、適應(yīng)社會發(fā)展需要的公共產(chǎn)品,需要多方籌措資金。其資金現(xiàn)主要來自于納稅人繳納的稅款和向國內(nèi)外舉借的各種債務(wù)資金等。政府財政資金來源的變化,產(chǎn)生了新的政府會計信息使用者及其對會計信息的需求,即作為納稅人的廣大人民群眾隨著保護(hù)自身權(quán)益意識的增強(qiáng),開始關(guān)注政府資產(chǎn)狀況、提供公共服務(wù)的能力、財政資金的使用狀況、支出結(jié)構(gòu)及其效果等,關(guān)心財政資金是否真正和有效地用于與國家、社會、人民利益息息相關(guān)的方面。然而現(xiàn)行的政府財務(wù)報告制度,使得這部分新增的政府財務(wù)信息使用者無法得到相關(guān)的信息。
2.政府財務(wù)信息的會計基礎(chǔ)方面。收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制是兩種最基本的會計基礎(chǔ)。收付實現(xiàn)制在現(xiàn)金收到和實際支付時才確認(rèn)交易事項,主要提供現(xiàn)金流量方面的信息;權(quán)責(zé)發(fā)生制在交易事項發(fā)生時就予以確認(rèn),而不考慮現(xiàn)金是否收到或支付。我國現(xiàn)行政府會計制度規(guī)定,財政會計和行政單位會計仍實行收付實現(xiàn)制。收付實現(xiàn)制只確認(rèn)實際收到或支付現(xiàn)金的事項和交易,并計量一定期間現(xiàn)金收付差額。收付實現(xiàn)制符合傳統(tǒng)政府管理的特點,有利于安排預(yù)算撥款和款項支出的進(jìn)度,如實反映預(yù)算收支的結(jié)果,預(yù)算短缺與政府借款需求接近。但是在政府公共受托責(zé)任拓展的今天,按照收付實現(xiàn)制編制的財務(wù)報表不能如實反映政府當(dāng)前的公共受托責(zé)任,容易被管理當(dāng)局操縱,造成財務(wù)狀況扭曲。收付實現(xiàn)制下,財政支出只包括當(dāng)期現(xiàn)金實際支付的部分,并不反映當(dāng)期已發(fā)生但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)部分,從而使其成為“隱性債務(wù)”。在我國,這類隱性債務(wù)主要包括:政府中長期國債中尚未償還的部分、政府部門因未決訴訟產(chǎn)生的或有負(fù)債、社會保險基金的支出缺口、養(yǎng)老金負(fù)債、地方政府欠發(fā)的工資等。收付實現(xiàn)制所“隱藏”的這些政府債務(wù)容易夸大政府可支配的財政資源,造成虛假的平衡現(xiàn)象,給財政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康運(yùn)行帶來隱患。
3.政府財務(wù)信息披露方面。雖然“三制一則”對政府財務(wù)報告的內(nèi)容有明確的規(guī)定,但是作為社會公眾和納稅人無法接觸到有關(guān)會計報告,只能通過各級政府行政長官,主要是財政和計劃的官員在每年召開人大代表、政協(xié)委員會議期間分別作的政府工作報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告來了解相關(guān)情況。但這些報告除了預(yù)算執(zhí)行情況報告反映年度預(yù)算收支情況及結(jié)果外,并沒有提供更多的財務(wù)信息,特別是關(guān)于政府財務(wù)狀況的信息,政府負(fù)有受托責(zé)任的國有資產(chǎn)、歷年各種債務(wù)、累計現(xiàn)狀、資產(chǎn)減去負(fù)債后的差額或稱凈資產(chǎn)等都沒有得到全面完整的反映。其他報告即使提供了財務(wù)方面的信息,也由于它們涉及的內(nèi)容、報告的重點不在于反映政府的財務(wù)狀況,對于那些不具備專門知識的讀者來說,也很難將這些報告與政府的財務(wù)活動和財務(wù)狀況聯(lián)系起來。即使是政府有關(guān)部門也只能得到預(yù)算、決算等基本的財務(wù)信息,無法從會計報告中了解政府的整體財務(wù)狀況和工作績效,進(jìn)而也無法評價政府工作的好壞。
4.政府財務(wù)報告的鑒證問題。從理論上說,政府行政當(dāng)局編制政府財務(wù)報告,社會公眾、立法機(jī)構(gòu)等各種使用者使用政府財務(wù)報告,由于提供財務(wù)報告的立場與使用財務(wù)報告的立場往往不一致,必須考慮政府財務(wù)報告的質(zhì)量問題,即如何才能保證財務(wù)報告的相關(guān)性和可靠性,客觀公允地反映政府的業(yè)績和受托責(zé)任。審計機(jī)關(guān)或其他鑒證機(jī)構(gòu)以其公正、中立的身份,通過對政府財務(wù)報告進(jìn)行不偏不倚的審計,提供客觀、公允的鑒證報告,使政府財務(wù)報告取信于使用者,以解除其受托責(zé)任。這不是一道可有可無的程序,而必須將政府審計報告作為政府財務(wù)報告的組成部分。因為政府財務(wù)報告表述的業(yè)績?nèi)绾巫恐?也只是一家之說。只有經(jīng)過審計鑒證,才能保證其真實性和可靠性。在我國,政府財政報告還沒有經(jīng)過獨立審計的先例,官方審計機(jī)構(gòu)也屬于政府序列,審計監(jiān)督的效果及獨立性都有待提高。目前在審計方面已經(jīng)頒布了《國家審計基本準(zhǔn)則》和《中華人民共和國審計法》,但是一個規(guī)范的政府審計體系還遠(yuǎn)未建立起來。
二、我國政府財務(wù)報告的改革方向及趨勢
1.由收付實現(xiàn)制向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。我國需要對現(xiàn)行政府會計核算基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于對成本和費用進(jìn)行準(zhǔn)確的核算,可連續(xù)地、客觀地反映政府資產(chǎn)和負(fù)債的變化,如實反映管理當(dāng)局受托責(zé)任的履行情況,防止其將自身責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給繼任者,還能為分析政府的可持續(xù)發(fā)展能力提供綜合信息。我們把介于收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制這個區(qū)間范圍內(nèi)的其他會計核算基礎(chǔ)稱為修正的收付實現(xiàn)制和修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。
雖然20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動已使越來越多的國家進(jìn)行了權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會計的改革,但我們?nèi)詰?yīng)保持清醒的頭腦,不可盲目“一步到位”。我國政府會計可參照美國“逐步擴(kuò)展”的方式,先采用修正的收付實現(xiàn)制,在條件成熟時再逐步向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制過渡,最后視客觀實際情況的需要決定是否轉(zhuǎn)為完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。
2.加強(qiáng)政府財務(wù)報告中會計信息的透明度。政府財政收入主要來源于納稅人繳納的稅收。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的增長,政府財務(wù)報告使用者范圍的擴(kuò)大,社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的作用、結(jié)構(gòu)及其效果等,愈加關(guān)注。政府財務(wù)信息透明度包括兩方面:(1)財務(wù)信息的公開性。政府應(yīng)公開披露可靠與及時的財務(wù)信息,以利信息使用者評價政府的財務(wù)狀況和業(yè)績、運(yùn)營活動以及財務(wù)風(fēng)險。政府財務(wù)信息應(yīng)通過相關(guān)媒體對外公開披露,使得財務(wù)信息需求者可以從不同渠道及時地獲取。(2)財務(wù)信息的明晰性。公開披露本身未必導(dǎo)致透明,因此,政府公開披露的信息,還要利于使用者判斷政府的財務(wù)狀況、運(yùn)營業(yè)績和潛在的財務(wù)風(fēng)險。
3.建立統(tǒng)一的財務(wù)報告制度。財務(wù)報告是報告主體對一定會計期間財務(wù)活動乃至整個報告主體各項活動所進(jìn)行的系統(tǒng)全面的總結(jié)和報告,是為滿足外部使用者共同的信息需求而編制的。政府財務(wù)報告系統(tǒng)全面地反映了政府的財務(wù)狀況,是披露政府財務(wù)信息的一種規(guī)范化途徑。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,我國現(xiàn)有的政府預(yù)、決算報告制度將難以滿足各方面信息使用者的需要,因此建立與國際接軌、涵蓋所有相關(guān)的政府財務(wù)活動內(nèi)容的政府財務(wù)報告制度勢在必行。
4.建立政府財務(wù)報告的鑒證制度。在西方國家,政府財務(wù)報告都必須由政府審計師鑒證后,才能向使用者提供和公布。也就是說,審計報告成為政府財務(wù)報告不可缺少的組成部分。美國聯(lián)邦、州及地方政府的財務(wù)報告都必須經(jīng)過獨立審計才能提交國會。同時,由國會任命的聯(lián)邦審計總長領(lǐng)導(dǎo)的官方審計機(jī)構(gòu)—美國會計辦公室,時刻盯著政府怎樣花納稅人的錢。而我國卻無此方面的規(guī)定,如果在對我國政府會計改革的同時沒有一個完整的政府審計規(guī)范與之相配套,那么改革后的政府會計的應(yīng)有作用也就很難發(fā)揮出來。因此,應(yīng)在加強(qiáng)政府會計建設(shè)的同時盡快制定對政府財務(wù)報告審計的相關(guān)法規(guī)。
綜上所述,改革現(xiàn)行的政府財務(wù)報告體系,建立一個全面、完整、科學(xué)并與國際接軌的政府財務(wù)報告制度,不僅僅能夠使得廣泛的政府財務(wù)信息使用者能夠獲得所需要的有關(guān)政府的受托責(zé)任、財務(wù)管理、償債能力等各方面的信息,更主要的是將加強(qiáng)對政府的整體財務(wù)狀況和工作績效的監(jiān)督,適應(yīng)政府提出的“立黨為公,執(zhí)政為民”的執(zhí)政綱領(lǐng)和建立透明政府、績效政府的目標(biāo)。
