財(cái)政研究2001.9
中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重問題研究
安體富 梁明 黃然
一、決定中央財(cái)政收入比率的理論依據(jù)和因素
中央財(cái)政收入比率高低的理論依據(jù)和主要影響因素，我們認(rèn)為主要包括以下幾點(diǎn)：
（一）公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財(cái)政收入比率的重要依據(jù)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過財(cái)政收入掌握社會(huì)資源，然后通過財(cái)政支出向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈是各級(jí)政府的基本職能。而中央政府與地方政府之間職能的劃分，即中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)如何進(jìn)行有效、合理的分工，又是由公共產(chǎn)品具有的層次性的特點(diǎn)所決定的。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。
1．全國性公共產(chǎn)品，是指受益范圍覆蓋全國，可供全體國民無差別享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是：受益范圍為全國，而且受益的分布相當(dāng)均勻。
2．準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品，是指那些能夠滿足消費(fèi)上的公共性，但在分布上又不具備均等性的公共產(chǎn)品，主要包括跨區(qū)域的公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)以及高等教育等。
3．區(qū)域性公共產(chǎn)品，是指在本區(qū)域內(nèi)層次上能夠被消費(fèi)者共同且平等享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是：受益范圍為本區(qū)域，而且在區(qū)域內(nèi)分布相當(dāng)均勻。
顯然，三種不同層次的公共產(chǎn)品由于本身的特點(diǎn)，決定了它們應(yīng)由不同層次的政府來提供，才具有效率。
根據(jù)效率原則和公共產(chǎn)品層次性的特點(diǎn)，決定了中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供，這實(shí)際上對(duì)中央政府與地方政府的職能范圍在理論上進(jìn)行了劃分，而政府履行職能又需要相應(yīng)的財(cái)力做保證，因此形成了“公共產(chǎn)品層次性——中央與地方政府職能的劃分——中央與地方政府財(cái)力的分配——中央財(cái)政收入比率的高低”的邏輯決定過程。在一定時(shí)期，如果需要中央政府提供的全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品數(shù)量較多，相應(yīng)地要求中央政府所掌握的財(cái)力就較多，中央財(cái)政收入比率就高一些，反之亦然。所以，公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財(cái)政收人比率的重要理論依據(jù)。
（二）集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系是影響中央財(cái)政收入比率的重要因素。
各國在處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系時(shí)，沒有統(tǒng)一的、一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，一般都避免過度的集權(quán)或分權(quán)，往往是以集權(quán)為軸心，分權(quán)是圍繞集權(quán)進(jìn)行調(diào)整，集權(quán)與分權(quán)的程度又是與各國的具體情況相聯(lián)系的，主要決定于以下幾個(gè)因素：
1．政體的不同。實(shí)行單一制政體的國家，是由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權(quán)國家，它是以中央集權(quán)為基礎(chǔ)的國家結(jié)構(gòu)形式，因此在處理中央與地方關(guān)系時(shí)，偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。而聯(lián)邦制政體是在地方分權(quán)的基礎(chǔ)上，由若干具有相對(duì)獨(dú)立性的成員單位（州、邦、共和國）聯(lián)合組成的，因此在處理中央與地方關(guān)系時(shí)，聯(lián)邦制國家一般偏向于強(qiáng)調(diào)分權(quán)。
2．社會(huì)制度的不同。由于國家的社會(huì)制度不同，會(huì)使得在集權(quán)與分權(quán)中的偏好不一樣。實(shí)行社會(huì)主義制度的國家，經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料公有制，在初級(jí)階段通常又是由國家代表社會(huì)來占有這些公有生產(chǎn)資料，這必然要求政府特別是代表全體國民利益的中央政府更深地介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，具備更強(qiáng)的調(diào)控能力，掌握更多的社會(huì)資源。而實(shí)行資本主義制度的國家，經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的私人占有制，更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制本身的作用，在價(jià)值觀上體現(xiàn)更多的是個(gè)人主義。因此，在處理中央與地方關(guān)系時(shí)，一般來說社會(huì)主義國家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)，而資本主義國家更注重分權(quán)。
3．不同的國情和發(fā)展階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠成熟的發(fā)展中國家，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，瓶頸部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成嚴(yán)重制約，地區(qū)和個(gè)人之間的收入分配差距較大，木利于全國統(tǒng)一市場(chǎng)形成的因素較多，往往需要政府特別是中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮更大的推動(dòng)作用和調(diào)控作用，這也使得發(fā)展中國家在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系時(shí)一般要比發(fā)達(dá)國家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。
（三）收費(fèi)、基金等政府收人形式在中央與地方之間的分配，也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。
政府為了提供公共產(chǎn)品，需要通過財(cái)政收入主要是稅收的形式取得社會(huì)資源，但是如果由于政府收入機(jī)制不規(guī)范，政府收入不僅包括財(cái)政收入，還包括大量不納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外收入，甚至也不納入預(yù)算外管理的制度外收入，如各種收費(fèi)、基金、集資、攤派等，那么這些收入形式所取得的資源如何在中央與地方之間進(jìn)行分配，也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。如果這些收入主要?dú)w地方政府支配，那么地方政府在財(cái)政收入之外還有屬于自己的重要收入來源，中央政府就有可能在財(cái)政收入的分配中提高自己的份額。反之，如果這些收入全部集中歸中央財(cái)政所有，地方政府就會(huì)要求提高在財(cái)政收入分配中的比例，降低中央財(cái)政收入比率。因此，收費(fèi)、基金等政府非財(cái)政收入形式在中央與地方之間的分配狀況，與財(cái)政收入在中央與地方之間的分配存在一定的互補(bǔ)性，也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。
二、當(dāng)前中央財(cái)政收入比率的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)
在1994年分稅制財(cái)政體制改革之前，我國的中央財(cái)政收人嚴(yán)重偏低是當(dāng)時(shí)財(cái)稅界比較一致的看法，所以1994年財(cái)稅體制改革的目標(biāo)之一就是要適當(dāng)增加中央的財(cái)力，希望經(jīng)過幾年的時(shí)間，達(dá)到把中央財(cái)政收入比率提高到60％的目標(biāo)。那么，目前我國中央財(cái)政收入比率的狀況是怎樣？目前的水平是否適當(dāng)？下面我們對(duì)這些問題進(jìn)行分析。
（一）目前我國中央財(cái)政收入比率的現(xiàn)狀及原因分析。
1994年財(cái)稅體制改革一度使我國中央財(cái)政收入比率有了比較明顯的提高，但隨后這種勢(shì)頭并沒有保持住，近幾年該比率則基本上徘徊在50％左右的水平。
在1994年之前，我國中央財(cái)政收入比率呈現(xiàn)明顯的下降。1990年之前還能勉強(qiáng)維持在30％以上，進(jìn)入90年代后就一路下滑，在分稅制財(cái)政體制改革前的1993年，該比率已經(jīng)下降到22．02％。1994年我國進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革，針對(duì)當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收人比率逐年下滑，中央政府宏觀調(diào)控能力不斷削弱的問題，在改革方案的設(shè)計(jì)上，把中央收入占當(dāng)時(shí)增長比較快的稅種如增值稅、消費(fèi)稅，特別是在這些收入的增量部分的分享比例定得高一些，以保證中央財(cái)政收入比率的提高。從改革實(shí)施的情況看，應(yīng)該說還是基本上達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，1994年我國中央財(cái)政收入比率從1993年的22．02％一躍增長為55．7％，比1993年增長了23個(gè)百分點(diǎn)。但是，從1995年開始，中央財(cái)政收入比率并沒有按預(yù)期的設(shè)想那樣繼續(xù)保持逐步的增加，并最終達(dá)到設(shè)計(jì)的60％的目標(biāo)，而是出現(xiàn)徘徊并逐步下降的走勢(shì)，1997年為48．85％，直到最近兩年，才扭轉(zhuǎn)這種下降的勢(shì)頭，2000年中央財(cái)政收入比率達(dá)到52．21％。
我們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這種出乎預(yù)料的現(xiàn)象是有其復(fù)雜的原因的，主要包括這樣幾個(gè)方面：
1．分稅制財(cái)政體制改革后，地方財(cái)政收入的增長速度超過預(yù)期。這又包括以下幾點(diǎn)原因：
（1）地方稅收征收管理的加強(qiáng)，使地方財(cái)政收入的增長速度遠(yuǎn)超過預(yù)期。由于我國劃歸地方稅的稅種，大多屬于小稅種，在原體制下由于收入不多、征管成本較高，在全部稅種都由一個(gè)稅務(wù)部門征收時(shí)，稅務(wù)部門自然不會(huì)投入太多的精力和人力，在管理辦法上也比較粗放膽是分稅制財(cái)政體制改革后，這些小稅種劃歸獨(dú)立的地方稅務(wù)局管理后，這些稅種收入的多少已經(jīng)與地方政府和地方稅務(wù)管理部門的利益高度相關(guān)聯(lián)，使得地方政府和稅務(wù)部門投入了相當(dāng)大的力量，實(shí)施了前所未有的嚴(yán)格管理措施，包括征管辦法和手段的創(chuàng)新，這樣地方稅收的增長潛力得到了充分的挖掘，增長速度自然相當(dāng)驚人。
（2）從近幾年我國一些重要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化趨勢(shì)看，地方財(cái)政收入增長比中央財(cái)政收入增長更有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
首先，國民收入分配結(jié)構(gòu)向個(gè)人傾斜，使得作為地方稅主要稅種的個(gè)人所得稅增長迅速。向個(gè)人傾斜的分配趨勢(shì)擴(kuò)大了個(gè)人所得稅的稅源，使個(gè)人所得稅保持很高的增長速度，如
1993年全國的個(gè)人所得稅收入是46 8億元，到1998年增長為338．2億元，1999年達(dá)到412 8億元，是1993年的8．8倍。作為地方財(cái)政收入的主力軍，個(gè)人所得稅的高速增長對(duì)地方財(cái)政收入的超預(yù)期增長功不可沒。
其次，居民支出和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的影響。我國在改革開放后，隨著生活水平的提高，居民支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較大的變化，其突出特征就是商品性支出比重在下降，而文化服務(wù)性支出比重在提高，這種趨勢(shì)在這幾年更為明顯。支出。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，必然導(dǎo)致稅源結(jié)構(gòu)的變化，就是主要以第二產(chǎn)業(yè)的商品生產(chǎn)增加值為稅基的增值稅的增長，比不上以第三產(chǎn)業(yè)營業(yè)額為稅基的營業(yè)稅的增長速度，而增值稅和營業(yè)稅分別是中央和地方財(cái)政收入的主要來源，這自然會(huì)對(duì)中央、地方的財(cái)政收入增長造成影響。
第三，價(jià)格結(jié)構(gòu)的影響。由于居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)向服務(wù)性需求轉(zhuǎn)移，服務(wù)品的價(jià)格上升具有優(yōu)先性。近幾年來，我國服務(wù)品的價(jià)格指數(shù)一直保持較高的水平。一般來說，價(jià)格的變動(dòng)對(duì)稅收收入的短期影響還是十分明顯的，服務(wù)品價(jià)格高，帶來服務(wù)業(yè)營業(yè)額的快速增長，為地方財(cái)政收入的增長奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而商品價(jià)格的下滑必然會(huì)使中央級(jí)稅源的增長放慢。
第四，批發(fā)和零售貿(mào)易與餐飲業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。 1994年稅制改革之后，對(duì)批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)征收增值稅，收入歸中央地方共享，而餐飲業(yè)征收營業(yè)稅屬地方固定收入。而這幾年來，我國的餐飲業(yè)發(fā)展非常迅速。這種變化也會(huì)導(dǎo)致地方稅稅源的增加而中央稅稅源減少。
2．分稅制財(cái)政體制改革后，中央財(cái)政收入的增長速度并沒有預(yù)想的那么快。
財(cái)稅體制改革后，中央財(cái)政收入的增長速度沒有預(yù)期的那么快，一方面是前面分析的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使得它的稅源增長比地方稅源要慢，另一方面就是在稅收管理方面存在一些困難和問題，主要包括：（1）增值稅管理中還存在比較多的漏洞。由于我國信用制度不健全，還沒有條件通過對(duì)納稅人資金往來的監(jiān)控和利用計(jì)算機(jī)交叉核對(duì)的辦法實(shí)現(xiàn)增值稅的嚴(yán)格管理，管理漏洞的存在使得虛開增值稅專用發(fā)票、出口騙退稅等案件屢禁不絕，增值稅流失相當(dāng)嚴(yán)重，而中央財(cái)政必然承擔(dān)了稅收流失的主要部分。（2）分稅制改革后，中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，雖然分布在各地的國家稅務(wù)系統(tǒng)具備了與地方的相對(duì)獨(dú)立性，但是在稅企關(guān)系、財(cái)產(chǎn)購置、收入標(biāo)準(zhǔn)、家屬就業(yè)等諸多方面還是與地方政府關(guān)系緊密，木可避免出現(xiàn)一些地方政府通過控制、影響當(dāng)?shù)貒叶悇?wù)局以犧牲中央、其他地方的利益來謀取本地利益的事情。（3）欠稅的影響。我國目前數(shù)以百億計(jì)的欠稅主要是增值稅和消費(fèi)稅，也就是主要是欠中央的收入。在一些地方，由于地方政府的壓力，地方稅的優(yōu)先級(jí)往往高于中央稅，有的甚至把欠中央稅收作為無息貸款供企業(yè)長期使用。應(yīng)該說，大規(guī)模的欠稅也是中央收入增長緩慢的原因之一。（4）走私嚴(yán)重導(dǎo)致關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、消費(fèi)稅大量流失。由于走私流失的主要是中央稅收，顯然這也是稅制改革最初幾年中央收入增長緩慢的原因。
3．由于財(cái)政總收入占GDP的比重偏低，制約了中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中占據(jù)更多的份額，也使得我國中央財(cái)政收入占GDP的比重遠(yuǎn)低于其他國家的水平。
雖然中央財(cái)政收人比率是在財(cái)政總收入盤子內(nèi)中央與地方之間的劃分，似乎與財(cái)政總收入的多少無關(guān)，但我們應(yīng)該看到，在財(cái)政總收入規(guī)模太小，而對(duì)地方政府又必須有規(guī)范性收入來源以保障政府履行職能，這時(shí)財(cái)政總收入占GDP的比重偏低實(shí)際上就會(huì)對(duì)提高中央財(cái)政收入比率產(chǎn)生制約作用，也會(huì)使得中央財(cái)政收入占GDP的比重偏低。
我國中央財(cái)政收入占GDP的比重相當(dāng)?shù)牡?，這與我國財(cái)政總收入占GDP比重嚴(yán)重偏低有關(guān)，例如 1995—1999年我國財(cái)政總收入占GDP比重分別為 10． 7％、10． 9％、 11． 6％、12．6％、13.9％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均30％左右、發(fā)展中國家20％左右的水平。由于財(cái)政總收入的“蛋糕”規(guī)模小，中央財(cái)政想要提高自己所占的份額，難度自然會(huì)大些。
4．我國財(cái)稅體制中一些深層次問題對(duì)中央財(cái)政收入比率的提高形成制約。主要包括：
（1）中央與地方政府間的事權(quán)和支出范圍的劃分還不夠規(guī)范、清楚，相互交叉、越位的現(xiàn)象還比較多，政府取得收入是與它的事權(quán)范圍有一定對(duì)應(yīng)關(guān)系的，如果事權(quán)和支出范圍不清，收入的劃分自然也會(huì)存在不合理的地方。（2）我國1994年財(cái)稅體制改革是一種溫和、漸進(jìn)式的改革，對(duì)原體制下地方的既得利益基本上沒有觸動(dòng)，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還按1993年為基期核定基數(shù)后全部返還，中央只是在兩稅的增量上多集中一些。既然要保持地方的既得利益，中央財(cái)政收入比率就不可能提高太多。（3）我國中央對(duì)地方、以及省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。提高中央財(cái)政收入比率，把更多的資源掌握在中央政府手里，這并不是最終的目的，最終的目的是通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，再把這些資源配置、使用出去，并在此過程中貫徹中央政府的調(diào)控意圖。如果缺乏規(guī)范、公正、高效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，或者通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度不能有效傳遞中央政府的意圖，那么僅僅提高中央財(cái)政收入比率就失去了實(shí)際意義。
（二）對(duì)當(dāng)前我國中央財(cái)政收入比率的評(píng)價(jià)。
從前面的分析可以看到，1994年財(cái)稅體制
改革之后，我國中央財(cái)政收人比率大體維持在50％的水平，那么這種比率水平到底是高還是低，或者還是比較合適？我們認(rèn)為不能單就這一比率來論比率是高是低，至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：
1．通過國際比較進(jìn)行分析。我國目前中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重在48－53％的水平，中央財(cái)政收入占GDP的比重在5 5－65％的水平，如果僅從數(shù)字上看，我國中央財(cái)政收入比率的水平是很低的，特別是中央財(cái)政收入占GDP的比重，比世界各國的水平低得很多。因此從國際比較看，我國目前中央財(cái)政收入比率水平應(yīng)該說是偏低的。
2．對(duì)中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力進(jìn)行分析。中央財(cái)政收入比率的高低，通?？梢苑从持醒肱c地方可支配財(cái)力的劃分，但是在我國目前階段該比率只是名義上中央與地方財(cái)力的劃分。因?yàn)樵诜侄愔曝?cái)政體制改革后，中央對(duì)地方的稅收返還是按1993年為基期核定基數(shù)后全部返還，以確保地方的既得利益。這樣，實(shí)際上使得稅收返還部分的收入對(duì)中央財(cái)政來說，只是名義上的中央收入，中央財(cái)政對(duì)其沒有實(shí)際支配權(quán)和調(diào)整權(quán)，只是“過路之財(cái)”。1994—1997年，我國稅收返還部分分別是1799億元。1867．3億元、1948．6億元、2011．6億元，在抵消掉地方對(duì)中央每年550億元左右的上解收入之后，中央財(cái)政每年實(shí)際可支配財(cái)政收入要比名義財(cái)政收入減少1300－1500億元，因此中央財(cái)政實(shí)際可支配收人比率要比名義中央財(cái)政收入比率低。
3．從我國的國情及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看，由于我國是一個(gè)實(shí)行單一制的社會(huì)主義大國，人口眾多，疆域遼闊，在面臨復(fù)雜的國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控力是非常必要的，也是維護(hù)中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的必要手段。而且我國是一個(gè)發(fā)展中國家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不成熟，許多阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙如地區(qū)封鎖、地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡等問題還需要中央政府來加以解決和協(xié)調(diào)，這都需要有財(cái)力為后盾。因此，中央財(cái)政收入比率還應(yīng)有所提高。
4．從與中央對(duì)地方的其他調(diào)控手段相配合的情況看，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，直接的計(jì)劃、行政手段的使用應(yīng)該是逐步減少，包括稅收的立法權(quán)方面，也會(huì)考慮讓地方享有一定的稅收立法權(quán)，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，確定設(shè)立某些稅種，調(diào)整某些稅率、稅目，以及擁有一定的稅收管理權(quán)。在這些方面放權(quán)的思路，應(yīng)該與在收入方面適當(dāng)集權(quán)的思路相配合，才能既調(diào)動(dòng)了地方的積極性，又不至于妨礙中央宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)。從這點(diǎn)考慮，中央財(cái)政收入比率還是可以有所提高的。
三、提高中央財(cái)政收入比率的對(duì)策建議
提高中央財(cái)政收入比率，涉及到中央與地方分配關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)該采取比較慎重的辦法。而且在1994年財(cái)稅體制改革之后，中央財(cái)政收人明顯偏低的情況已有所改觀，所以，我們認(rèn)為更重要的是通過對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制的規(guī)范、完善來逐步實(shí)現(xiàn)。另外對(duì)提高中央財(cái)政收入比率的目標(biāo)，也不應(yīng)設(shè)具體的數(shù)值，關(guān)鍵是看中央政府對(duì)地方的控制力是否增強(qiáng)。我們認(rèn)為可以采取以下措施：
1．改革目前稅收返還辦法。由于稅收返還辦法是在原體制基數(shù)法上演變過來的，對(duì)由于歷史原因造成的地方既得利益基本上沒有觸動(dòng)，無法體現(xiàn)中央對(duì)地區(qū)間財(cái)力分配的調(diào)整意圖?？梢钥紤]：（1）逐步減少稅收返還的規(guī)模，擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付。從技術(shù)層面看，過渡期轉(zhuǎn)移支付的框架與規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)比較接近。為了進(jìn)一步發(fā)揮過渡期轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)，今后應(yīng)隨著中央財(cái)力的增加，逐步擴(kuò)大其規(guī)模，或者通過逐年遞減用于稅收返還部門的財(cái)力，逐步增加規(guī)范化的過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。（2）以縮小地區(qū)間財(cái)力差距為目標(biāo)，適度調(diào)整地方政府既得利益，將稅收返還逐步改造為規(guī)范的一般均衡撥款。（3）清理專項(xiàng)撥款，改進(jìn)撥款辦法，逐步將其納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。先對(duì)專項(xiàng)撥款進(jìn)行清理和分類，在此基礎(chǔ)上引入因素法核定專項(xiàng)撥款數(shù)額，除特殊情況外，專項(xiàng)撥款也要盡量按照規(guī)范的程序和公式化方法計(jì)算對(duì)各地的補(bǔ)助額。通過這些辦法，把稅收返還、體制補(bǔ)助等名義上屬于中央財(cái)政但實(shí)際上中央不可控的財(cái)力，逐漸轉(zhuǎn)化為中央可支配財(cái)力。
2．結(jié)合對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制的完善，調(diào)整中央、地方的收入劃分。從各國財(cái)政實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，政府間收人的劃分應(yīng)遵循以下原則：（1）根據(jù)收入項(xiàng)目調(diào)節(jié)功能的強(qiáng)弱確定歸屬，一般將數(shù)額較大，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力比較顯著的稅種劃歸中央。（2）根據(jù)稅基的移動(dòng)性進(jìn)行劃分。如果一個(gè)稅種的稅基具有移動(dòng)性，容易出現(xiàn)通過遷移進(jìn)行避稅的現(xiàn)象，而地方政府為了減少乃至消除這種稅基移動(dòng)，需要進(jìn)行有效合作與協(xié)調(diào)，加大征稅成本，則這類稅收作為中央收入比較理想。而實(shí)際移動(dòng)性不強(qiáng)或不具移動(dòng)性的稅種，通常劃為地方政府收入。（3）根據(jù)征管效率進(jìn)行劃分。某些稅種能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益，則宜于集中，應(yīng)作為中央收入；反之，收入零星、分散的稅種，集中管理的成本較高且容易流失，應(yīng)下放給地方政府。（4）按照稅基分布的均衡性進(jìn)行劃分。各轄區(qū)稅基分布不均衡的稅收，應(yīng)作為中央收入。（5）基于收益原則征收的稅收或使用費(fèi)，交給地方政府管理。
借鑒國際通行做法，并考慮我國政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際進(jìn)程，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制下中央與地方收入的劃分作以下調(diào)整：一是改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系共享的做法，按國際慣例實(shí)行分率計(jì)征或比例分享。二是在稅制進(jìn)一步完善、地方稅系得到健全的條件下，將個(gè)人所得稅作為中央地方共享稅；三是逐步將證券交易稅（印花稅）、資源稅劃為中央收入。
3．完善地方稅收體系，合理確定稅收管轄權(quán)限。結(jié)合稅收制度改革逐步形成地方主體稅種，條件成熟時(shí)可以考慮將房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅等簡并成財(cái)產(chǎn)稅，并適當(dāng)擴(kuò)大稅基，成為市縣一級(jí)財(cái)政的穩(wěn)定收入。逐步合理解決地方稅收立法權(quán)和管理權(quán)限問題。由于各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面差別較大，賦予地方政府適度的地方稅收管理權(quán)，有利于促使地方因地制宜挖掘稅收潛力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，逐步擴(kuò)大省一級(jí)地方政府的稅收管理權(quán)限，將一些區(qū)域性強(qiáng)、不影響全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配格局的地方稅種的管理權(quán)限下放給省級(jí)政府，在不影響中央宏觀調(diào)控政策、不擠占中央稅基、不妨礙周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)后，省級(jí)人大和政府可以決定征或免征具有地方區(qū)域性特點(diǎn)的某項(xiàng)地方稅。通過在原先過度集權(quán)的行政、立法、稅收管理等方面的適當(dāng)分權(quán)，換取中央在財(cái)力上的適當(dāng)集權(quán)，為提高中央財(cái)政調(diào)控力，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行調(diào)控創(chuàng)造條件。
4．規(guī)范政府收入體系，提高財(cái)政收入占GDP的比重。通過“費(fèi)改稅”規(guī)范政府收人中的稅費(fèi)關(guān)系，取消各種不合理、不合法的收費(fèi)、基金、攤派等政府收入，將部分具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)、基金改為稅收，對(duì)必須保留的收費(fèi)、基金進(jìn)行規(guī)范管理，實(shí)行收支兩條線、收支都納人政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、管理的辦法，提高財(cái)政收入占GDP的比重。也就是說通過“費(fèi)改稅”把規(guī)范性的財(cái)政收人規(guī)模做大，為提高中央財(cái)政收入比率創(chuàng)造空間。
總之，在實(shí)施這些措施時(shí)，要與增加地方在一般性轉(zhuǎn)移支付資金使用方面的自主權(quán)、適當(dāng)?shù)男姓?、立法分?quán)相配合，完善省以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，考慮到地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府的承受能力，逐步提高中央財(cái)政收入比率。
中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院
作者單位：中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部
財(cái)政部綜合司
